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作为新型社会治理模式的公共管理(张康之)

        
作为新型社会治理模式的公共管理
                            
                                主讲人:张康之
 
    1997年,朱立言同志调任中国人民大学行政管理学系主任时,约我到资料楼2层(成教院)的一间办公室谈话,询问如何办好行政管理学系的意见。我提出,可以通过创办MPA来带动行政管理学系的发展。记得当时朱立言同志表态说:“这牵涉到一个学位的问题,不是行政学系说办就能办的,也不是人民大学能做得了主的。”后来,在行政管理学系的会议上,我又多次提出办MPA的事。一次,在中国人民大学图书馆前路遇朱立言,他同我说:“我向周新成(时任中国人民大学研究生院院长)汇报了办MPA的事,他很支持,让咱们先搞一个方案出来。”就这样,我参与了中国人民大学提交国家教委的请求创办中国MPA的报告起草工作。中国人民大学的报告得到当时的国家教委的重视,据说征求了12所大学的意见,又组织了专家论证小组加以进一步的论证,从而使MPA成为我国教育园地中的一个引人注目的新的学位。现在全国各高校中已经有八十多所学校开办了MPA学位教育。

    随着我国改革开放的深入,中国需要一大批支撑中国现代化的人才。在私人领域,人力资源的缺乏是表象,但是在公共领域,人力资源的匮乏是真实的。在政府机关内没人干事,没有机会干事,不知道怎么办,这就需要培养大批人才走向公共部门,变革我们的机构,让机关和公务员知道怎么去干事。中国未来几十年的发展取决于政府,因此政府机关要转变其传统治理模式,实施作为新型社会治理模式的公共管理。

一、公共管理的起源
    我们学习的知识有两类。一类是“道”的知识,另一类是“理”的知识。理的知识是具体的可操作性的知识,认识世界规律的,认识“近代自然科学”就是传授的“理”的知识。就如同在雕刻玉器时,必须按玉的纹理进行才能最终成型。而道的知识则不同,从表面上看它并不适用,无法具体操作,但却告诉我们一些最基本的东西,它造就的是某种观念,因而更具宏观性和理论性,掌握了它可以举一反三,对于解决问题有启发。因此,“道”会越来越有用,今天主要从道的方面来和大家进行知识的交流。

    MPA用中文公共管理(Public administration)这个词来表示,公共管理与公共行政的确切含义需要进行比较深入的分析。公共管理是一种全新的社会治理现象,公共管理并不是有史以来一直存在的治理模式,当社会需要维持秩序时,就出现了政府,随之才出现了行政,政府的运作过程就是行政过程,但并不意味着公共行政的过程。在此之前的政府可以分为两个阶段,一是农业社会的行政,是服务于阶级统治的,因此叫做统治行政;二是工业社会的行政,政府的统治职能减弱,管理职能增强,因此叫做管理行政,但管理行政并不意味着是公共行政。

    与传统的公共行政不一样,从我国行政学发展历史上看,解放前叫行政学;80年代叫行政管理学,过去我们是从意识形态的角度看待行政问题,把国外所说的公共行政称作行政管理,没有它不存在“公共”问题;1998年第一次正式出现“公共行政”一词。从国外公共行政的发展看,直到1883年以前,美国实行政党分肥制,英国实施官职恩赐制。英国的文官制度可以追溯到对英国东印度公司的研究,其政治职能和管理职能是分开的,政治职能由英国人来做,管理职能由印度人来承担。英国借鉴东印度公司的经验,在英国建立了公务员制度。1883年美国《彭德尔顿法案》出台,其背景是:美国格兰特总统试图终止政党分肥制,成立联邦文官委员会,1883年文官委员会提交《彭德尔顿法案》并获国会通过,在美国建立了文官制度。常任文官制度的出现意味着政府由职业化的官员来管理,公共行政是随着文官制度的出现而出现的。1887年威尔逊发表了题为《行政之研究》的论文,标志着行政学的诞生,从而使公共行政进入了学术的研究范围。而公共管理开始取代公共行政是在1981年以后,它是由西蒙在1981年在《公共行政评论》上首次提出来的“Public Management”。因此公共行政是一种全新的社会现象,不存在奴隶社会的公共行政。虽然公共行政出现只有一百多年的历史,但现在正在被一种新的治理模式所取代,即公共管理治理模式。

二、公共管理所实现的变革
    近些年来,公共管理这个概念成为社会科学中一个使用频率较高的概念,人们从不同的角度运用这个概念,指称人类社会治理领域中的新的变动。在行政学的领域中,人们把公共管理的出现与行政改革运动联系在一起,把它看作是20世纪80年代以来一场全球性的行政改革运动的结果;在政治学的领域中,人们在民主和参与等工具性的层面和政治文明等价值层面上来认识公共管理所实现的政治发展;在社会学的视角中,公共管理是社会组织形式、社会治理结构变革带来的以社会自治为基本内容的新型社会治理方式;从哲学的角度看,人类历史从农业社会走向工业社会再到后工业社会的历史必然性要求有一种全新的社会治理模式与之相适应,而公共管理就是一种新型的社会治理模式。

    在80年代以来,不仅在中国开始了行政改革,从世界范围来看各个国家都在进行行政改革。为什么会出现这种情况?因为人类社会正在经历一个大的变革。这一变革是由工业社会向后工业社会转变造成的,变革的压力使政府开始了行政改革。我国此时正处在农业社会向工业社会的过渡中,城市化道路刚刚启动,而从世界范围看,世界大部分国家已经开始从工业社会向后工业社会过渡,全球化把西方后工业化的力量引入中国,因此我国政府面临着工业化和后工业化变革的双重压力。它使政府的存在形式和政府与社会的关系发生了深刻的变革。现在看来,这场行政改革运动所造成的变革可以概括为以下几点。

    第一、打破了行政管理主体的一体性。长期以来,行政主体的一体性被看作是一个默认的不可移易的原则,正是由于行政主体的一体性,才会出现公共产品供给上的垄断;也正是由于政府具有惟一性和垄断性,才造成了这样一种历史现象:以往一切发生在政府中的改革都无非是政府的改组和重建。然而,新的全球性行政改革运动与以往不同,它所导致的是一个革命性的结果,即打破了政府的行政主体一体性、政府存在的惟一性和公共产品供给的垄断性。在这个过程中,政府则更多地承担起公共政策供给的职能。在政府之外,也有一些准自治的、半自治的和自治的机构和非盈利机构承担公共管理的职能;政府则可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来,专心致力于公共政策的制定及监督执行。

    第二、把行政管理的主体中心主义转变成公共管理的客体中心主义。以往的行政管理都是以管理主体为中心的,管理客体处于边缘性的和受支配的地位,因为,行政管理无非是一个权力支配过程,权力的运行体制和运行机制决定了它必须有一个权力中心,而相对于受权力支配的人来说,掌握权力的人则属于权力支配体系的中心。所以说,这是一个主体中心主义的模式。在行政改革过程中出现的公共管理则不同,它关注政府实施的各种计划、项目的有效性,表现出了一种目标导向的趋势,目标是中心,行政权力和行政行为是从属于这一中心的,是服务于目标的而这个目标的具体表现就是“顾客”的满意。它把需要服务的公众视为公共机构的顾客,通过调查,倾听顾客的意见,建立明确的服务标准,向顾客做出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利,以实现改善公共服务质量的目的。这样一来,就必然会把“顾客”放在公共管理的中心,即以公共管理的客体为中心而不是以其主体为中心。

    第三、把权力中心主义转化为服务中心主义。无论是农业社会的统治行政还是工业社会的管理行政,都是以集权形式出现的权力中心主义。在统治行政中,集权是不言而喻的,无论是在统治还是在管理的意义上,都必须仰赖集权。在管理行政赖以产生的社会中,集权往往受到批评,但管理行政体系依然是一个集权体系,属于权力中心主义的范畴,权力在官僚制体系的金字塔中被自下而上地集中起来,上层发号施令,下级依令而行,行政行为在多大程度上具有有效性,取决于支持这种行为的权力的大小。公共管理使人们把视线从关注权力和权力的运行转向关注管理的效果上来。公共权力随着公共管理的社会化而社会化,众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的执掌者。公共权力的社会化,实际上也就是管理的服务化,即把公共管理变成一种为公众服务的活动。所以,服务是公共管理的主题,公共管理的体系不再是以权力为中心,而是以服务为中心。

  第四、把效率中心主义转化为成本中心主义。在工业化的过程生成的管理行政是突出效率的行政管理,以效率为中心。行政效率是管理行政追求的基本目标。然而,在管理行政对效率的追求中,却忽视了成本的问题,效率意识排斥了成本意识。以至于经常性地出现不自觉地加大行政成本的投人而使整个社会蒙受超额负担的情况。公共管理所实现的变革在于,它不是单向度地考虑政府行为的效率,而是把这种效率的提升放在行政成本的降低的双向思考之中,诸如实行预算开支总量控制、公共部门与私营部门公开竞标、绩效合同制和效率评审制等等,都反映了行政成本意识先行的思路。

    第五、把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义,从而有可能有效地杜绝行政权力的腐败。在以个体利益中心主义中,每个人都以个体利益为中心,在公共行政的领域中就必然会存在着个体利益对公共利益的侵蚀,因此造成了权力的腐败。近代社会为了抑制腐败,发明了权力制约体制,用权力制约权力。但是,行政管理中的权力与权力制约机制由于永远解决不了中心与边缘的问题,因而,也就永远为腐败的滋生留下空间。公共管理由于服务定位而导致了特权的消失和特权意识的弱化,使行政行为更加贴近其公共性和使运用公共权力谋取私利丧失制度化的基础;由于秉承顾客至上的理念而改变了原先行政体系的主体中心主义,公共管理活动必须把公众的满意度作为追求的目标和评价标准,以公众的意志为中心,以公共利益为中心;由于实行公共服务的公开竞标,将增加行政行为的透明度,使不透明地行使公共权力的机会最小化:这些革命性的变化,都会使腐败得到有效的抑制。

三、公共管理的治理模式是德治
    在政府的治理层面上,经过几年的探索和讨论,我们现在已经倾向于把公共管理看作为一种新型的社会治理模式,是建立在服务精神和服务原则基础上的服务型社会治理模式,它的治理体系具有明显的“德治”特征。就人类的社会治理而言,是一个从“权治”到“法治”再到“德治”的历史演进过程,“权治”是农业社会的基本治理模式,用权力去治理社会,从属于统治型的社会治理;“法治”是工业社会的基本治理模式,人用法律治理社会,从属于管理型的社会治理;到了后工业社会,以公共管理为形式的服务型社会治理属于“德治”的社会治理,人们用道德治理。也就是说,权治、法治和德治代表了三种不同的社会治理行为模式在统治型社会治理模式中,以权治为主,法治和德治只是辅助手段;在管理型社会治理模式中,是以法治为主,在法制的规范下,也有着权治的内容,而德治是受到排斥的;服务型社会治理是德治的治理体系,它把法治与德治统一起来。当然,在公共管理之中,也会包含权治的内容,但权治是受到严格限制的,仅仅存在于一些特定的领域,是作为一种极其边缘化的治理手段而存在的。

    现代社会是法治的社会,几乎社会生活的一切领域,都是根据法治的精神来进行建构的。社会秩序的获得、生产与生活的正常化、交换与交往的可持续性等等,都来源于法治,法治就是我们生活于其中的这个社会的基本特征。从人类社会治理模式的发展来看,法治是一种较高形态的社会治理模式,与那种以权力为基础的权治相比,法治在社会秩序的获得方面更为有效。因为,法治不是掩盖矛盾,而是暴露矛盾,解决矛盾,从而维护社会秩序的稳定。但是,法律是由人制定的,人创造的任何事物都不具有自然的完满性,它永远都不可能达到完全周延的地步,法律及其制度总会留下控制和规范能力不及的“死角”。再则,接受法律规范的仅仅是他全部行为中的一个极小的部分。因此,在治理的意义上法治具有不充分性,那些低于法律规范水平线的行为,总会表现出极大的腐蚀作用,破坏着法治的有效性。这种局限性决定了它在社会治理活动中并不是充分的手段也就是说,法治并不属于充分的、万能的社会治理。
     

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