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矿业立法权与市场运作研究(李显冬)

        
矿业权,包括探矿权和采矿权,都是指探采人依法在已经登记的特定矿区或者工作区内勘查、开采一定的矿产资源,取得矿产品,并排除他人干涉的权利。
    目前有学者反对将矿业权纳入物权法调整,理由总结起来不外乎两点:一种是不认为矿业权属于物权;另一种是承认矿业权属于物权,但认为物权法不应涉及,应交由特别法规定。理论界对矿业权的性质和定位存在争论,反对将矿业权纳入物权法调整更深层次原因,无疑是理论准备的不足和实践经验的缺失,表现为在实践中不习惯于将矿业权作为物权保护,不注重对矿业权人的物权法保护。
    一、矿业权应纳入物权法调整
   (一)在公私法融合的条件下,《矿产资源法》具有多重法律属性矿业权主要表现为对矿产资源的开发和利用的一种利益,权利行使实际上也直接涉及到传统民法上所指的不动产,应由民事主体依价值规律有偿取得,可以在市场流转,符合传统民法的物权的特征,当属私权无疑。从传统民法的角度看,其应定位为一种准物权。
    但就法律性质而言,《矿产资源法》不仅是规范民事权利的私法,在立法中更多的是有关行政管理、行政处罚及制裁的公法规范,具有公法与私法相结合的立法特点。我国之所以存在大量特许性的权利,是由于我国土地和自然资源公有的缘故,在公有制前提下,国家特许便成为一种普遍的现象。我国的矿产资源所有权属国家所有,因此只能建立以矿产资源使用权为基础的准物权制度。
    基于矿产资源国家所有权而产生的矿业权,是经公法授权才成为民事主体所享有的一种私人权利,并形成民法关系的。其公法性,就体现于其设立的程序上。国家实行矿产资源有偿使用,通过行政授权为矿业权人设定权利范围。对于设定中的公法关系应由公法予以调整,但在此基础上,物权法要调整矿业权的行使问题,形成私法关系。因此,尽管矿业法含有若干程序法、公法性的规定,但依然是以民事权利为基础的私法制度,矿业权应当时受司法保护的权利,隶属于民法。在物权法中进行明确定位,有助于表现和维系这一权利的私权性质。
    特许性的权利在当代日益成为私人财产的重要表现形式。目前私权公法化的趋势表明私人领域的财产权作为一个坚固的堡垒已经被公共权力打破,但就实质意义而言,矿业权即使为特许性权利,仍不失为市场主体享有的不可侵犯的财产权。
   (二)完善物权法体系,有利于制度衔接
    在学理上,根据不同的标准对物权有多种分类。学者将矿业法律规定的矿业权称为特别法上的物权,其侧重点在在于其出处是《矿业法》或《矿产资源法》等特别法,但这并没有揭示出矿业权的特征与本质,不知将其定位为准物权更为合理。强调其准物权,旨在显现它们的法律效果往往相同或相近,具有物权的效力。承认了其物权性,在矿法无相应的具体规定时,即可适用物权法乃至民法的原则规定。
    矿业权虽是特殊的权利形态,但其基本属性是具有绝对性、支配性、排他性的财产权,与其他物权无异,都应属于物权法调整的范畴。在特别法没有具体规定的情况下,适用物权法规范。关于矿业权转让、作价出资、投资入股、抵押的规范,不可能完全依赖公法性质的法律作出,所以将矿业权纳入物权法,为矿业权市场交易中使用物权法原则和具体制度提供了路径。
   (三)尊重现有的法律体系,体现立法对实践的指导

   “采矿权”在1986年《民法通则》第五章第八十一条第二款专门作了规定,“国家所有的矿藏,可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采,也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权。”《民法通则》集中而概括地规定了矿业权制度,并将其与其他财产权合为民事权利专章,为后来矿法规定矿业权制度提供了立法依据。考虑到立法体例的传承性,物权法对矿业权作出一般性规定,并无不可。
    目前,与资源的消耗与浪费相伴,我国矿产资源的形式也日趋严峻。特别是矿产资源的非法开采和乱采滥挖的现象屡禁不止。物权法“从归属到利用”的趋势要求对矿产资源权利进行市场化运作。将矿业权纳入物权制度,是塑造矿产资源市场和资源流转机制的要求,有利于解决实践中存在的问题。比较其他类型的准物权,矿业权可以说相对成熟,但远远没有形成完整体系。将矿业权纳入物权制度,既有利于物权体系的完善,也有利于矿业权制度本身的发展。
   三、我国矿业权立法选择
    如何在立法上处理物权法和特别法之间的关系,直接关系到矿业权、准物权乃至物权法的发展和进步,应该根据“有利有弊取其利,两利相权取其重,两害相权取其轻”的价值取向标准进行选择,以作出更合理的立法选择。下面试从成本效益的角度对矿业权立法中几种可能的模式进行分析。
   (一)“大而全”的将矿业权作为专门一章或一节在物权法中详细规定的模式
    矿业权立法涉及很多技术性问题,物权法学理论工作者往往缺乏对矿业权在实际取得、流转中特殊性的了解,试图囊括一切物权类型具体内容的物权法往往缺乏可操作性。为了适应资源管理和行政管理的立法要求,矿法的修改可能更为频繁。如果矿业权全部内容编入物权法,无疑会影响物权法长期稳定的使用,而且也对矿法适时的修改造成立法上的某种障碍。
   (二)物权法中回避,采取专门立法的模式
    专门立法模式很大程度上要依靠行政机关。行政机关工作人员往往具有丰富的法律实践经验,具有较强的专业知识,由其起草的法律往往具有可操作性,便于执法,且执法成本较低。行政机关立法模式的主体往往会以国家利益为重,充分体现国家干预经济和社会管理的思想,有利于促进经济的发展和维护社会的稳定。但是有时此种指导思想会走向极端,造成国家对经济和社会的过分干预或者过少干预,以致造成经济秩序动荡,社会秩序混乱,提高立法的社会成本,降低立法效益。而且由于单行立法更多侧重行政管理,在物权规范方面缺少系统性和前瞻性,如果完全用行政法规和部门规章对其予以规制,立法层次低,而且最终容易形成法出多门,缺乏协调性、完备性,甚至相互矛盾、相互冲突、使法律法规中权利的行使和保护的规定杂乱无章,难以形成统一体系,不利实际操作。
   (三)物权法的原则规定与特别法的专门规定相结合的模式
    如前所述,将各种准物权分别设章规定的做法不甚可取。但如果将准物权完全从物权法中消除,有矫枉过正。矿业权不宜在物权法中独立成篇,但物权法仅作原则性规定或仅在物权的类型中确认矿业权并无不可。而且需要注意的是,根据《立法法》的规定,部门规章只能根据法律、法规来制定,其条款不能与法律、法规发生抵触,若发生抵触,发生抵触的部分应无效。矿业权的物权性质决定了物权法应当对其加以规定,但矿业权的特殊性又使得在物权法中规定矿业权全部的规则实际上不可行。物权法的原则规定与特别法的专门规定相结合的模式既具有创新性和前瞻性,又使立法具有长期稳定性和持续性,不需要进行频繁的修改。因此,从长期利益来看,立法成本较低。把矿业权纳入物权法调整范围,原则上承认其物权性质和物权效力,同时,考虑到矿业权的自身特点,具体的权利内容和权利的取得、变更、消灭及其程序由特别法规定,这样,昭示了矿业权与物权法的关系,既保证了物权法的体系性,又防止物权法异化为公法。
    结 论
    矿产资源权利日趋重要,排斥与物权法之外已不合时宜。但不顾及矿业权自身的属性,让物权法典涵盖了矿业权的全部内容,那就势必造成私法的异化。制定特别法的立法模式,虽然有灵活、务实、简便等优点,但由于缺乏总则的统率,变成了孤立、单一的法律,不能形成物权法内在应有的体系,这显然不利于对我国市场经济关系的统一规制,亦无助于对矿业权法律原则、制度、规则的统一理解,更不利于对法律的贯彻实施,物权法的原则规定与特别法的专门规定相结合,即可矫正大而全的物权法构建的偏颇,又可实现物权法体系的相对完善,同时又不根本性地改变我国矿业权现有的法律规范体系,不失为合理的立法选择。
     

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