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依法执政与依法治国、依法行政(朱维究)

        
依法执政与依法治国、依法行政
 
                                              主讲人:朱维究
 
   2004年党的十六届四中全会正式提出党要依执政,1997年党的十五大提出要实行依法治国战略,1999年依法治国战略被写入《宪法》。但依法行政的观念提出更早,早在1989年4月4日就提出了依法行政,但是20多年过去了,我们政府的行政方式还没有得到根本的转变。这三个概念的提出相差近20年,是一种逆向关系。但在中国这个关系颠倒了,首先是政府的依法行政,接着是依法治国,最后才是依法执政。一般来说,这三者的关系是首先没有依法执政就谈不上依法治国,没有依法治国也就没有依法行政。
    一、全面把握“依法治国”的涵义,正确理解“十五大”精神
      1. 十五大报告涉及“依法治国”的主要内容及意义
      1.1 十五大报告涉及“依法治国”的主要内容
  (1)依法治国的新治国方略。它表明为了适应经济体制改革的要求,我国治国方略需要转变;标志着执政党治理国家开始进入新的历史阶段
  (2)从法制到法治。实质上把“人治”与“法治”对立起来。
  (3)作为社会主义初级阶段的建设目标。将“依法治国”列为有中国特色社会主义初级阶段理论的重要内容并作为实现社会主义初级阶段过渡的目标之一。
  (4)政治体制改革的重要内容。逐步实现“依法治国”不仅是我国政治体制改革的组成部分,也是汲取前苏联和东欧各国教训稳妥地进行政治体制改革的切入点。
  (5)党的纲领与依法治国的统一。阐明了党的领导与“依法治国”不是对立的,而是统一的。
  (6)强化宪法监督。强调了宪法监督,将宪法监督提到应有的高度。解决了重大政治决策与国家立法的结合,改善加强党的领导,政党职能与国家职能相对分开,防止国家权力虚化。
  (7)政治决策与国家立法相结合。
    1.2 正确理解“依法治国”
  (1)依法治国的客体是“国”。其中首要的是指国家机器。
  (2)依法治国的关键是依法治权、治吏。这是依法治国的实质。
  (3)政府和官员首先是法治的客体。然后他们才是“依法行政”、“依法司法”。
  (4)党必须在宪法和法律范围内活动。
    1.3 社会主义法治国的特征
  (1)法律至上
  (2)法制完备
  (3)立法民主
  (4)依法行政
  (5)司法公正
  (6)制约权力
  (7)保障权利
  二、社会的有序化与我国政策管理向法治管理转变
    2.1 调整社会有序化的主要手段
  (1)道德规范。它是所有行为规范的基础。
  (2)法律规范。它是以国家强制力保障,在全国范围内、全民当中实施的行为规范。
  (3)政治规范。它是政党组织内部的规范,在我国是属于严于一般道德规范和法律规范的政治纪律性规范。
  (4)其他社会规范。指道德、法律、政治规范以外的各类社会行为规范,这类规范是随社会经济发展而不断发展变化的社会性行为规范。
  以上四类行为规范的关系是:首先,后三类规范均以道德规范为基础;第二,一个国家社会生活中,基本道德规范的确立是使各种行为规范产生拘束力,实现规制人们复杂多样性行为的前提,例如,诚信作为道德理念的确立,是公务员忠诚履行公务、政府守信,党员领导干部忠于党的路线、忠实执行党的政策,所有公民、法人和组织遵守民法规则的前提。第  三、后三类行为规范之间彼此虽有交叉,但各类规范相对独立,各自发挥维护社会秩序的不同功能,不应混淆,更不宜被任意替代。第四,社会经济生活的有序化有赖于四类规范分别制约各类不同性质的行为,并在整合后发挥“大于四”的综合效应。
2.2 二十世纪我国国家管理经历的几个发展阶段
廿世纪后半叶,自新中国成立以来,我国国家管理经历了早期,即管理国家事务的手段与政治生活领域一样,仅依靠政策;中期,即管理国家事务的手段转向既依靠政策,又依据法律,或称为国家法制管理的阶段;后期,即管理国家事务的手段开始全面实现法治管理的阶段,或称为实现依法治国方略的阶段。
  第一阶段自1949年始:1954年宪法刚刚颁布实施,1957年就遭受严重挫折,1966年起法制几乎废置殆尽,至1979年方始恢复。30年间国家生活与政治生活一样基本由政策调整并随领导人意志改变而改变。
  第二阶段自1979年开始:以党的十一届三中全会为标志,至1997年十五大召开。这一阶段管理国家事务既靠政策又靠法律,是两种手段并用时期,中期被称为“法制”管理时期是确切的,通常亦称为“刀制”阶段。其沿革的特点是:第一,调整国际事务、涉外事务先依法律,无法才靠政策;处理国内事务则先依政策,逐渐从靠政策性规范转向用法律手段、靠法律规范。第二,处置港澳事务率先立法,特别是制定基本法,并严格遵循法律规则,运用法律手段;调整内地事务则既靠政策又靠法律,且从主要靠政策逐步转向主要靠法律。第三,国家从政策管理向法律管理转变,经历了、还将经历着一个过程。其发展规律是:在国家经济生活领域这个过程快些,转变早些;在上层建筑领域则相对慢些,转变会晚些。第四,使国家生活有序化的进程,是国家管理手段从政策调整到法律调整的转变过程,这也是达到国家现代化的目标之一,是实现依法治国的过程。需要强调的是,伴随这一过程,我国的政治生活与国家生活将逐步分开,彼此相对独立;同时调整各自领域的规范也将相对剥离。二十世纪末期《监察条例》上升为《中华人民共和国监察法》的同时,《中国共产党纪律处分条例》亦出台,这是党纪与国法分开的典型例证。
  第三阶段自1997年党的十五大提出“依法治国方略”开始,2000年又将实现依法治国作为完成社会主义初级阶段任务的目标之一。新的治国方略的提出,标志着我国开始迈向法治的新时期,通常亦称为“水治”阶段的开始。治国方略的改变要求治国的观念、治国的依据、治国的方式与手段都要随之转变;在新的世纪,国家管理的新形势对国家管理者提出了高标准的和全新的要求。
    2.3 我国国家生活的法律调整
  作为社会生活的重要组成部分,国家生活的有序化要靠法律来调整。综观法律调整国家生活使之有序,简略分类,大别有下列法律部门:首先,规范并规定国家的基本政治制度、基本经济制度,及举凡国体、政体、人民的权利义务与国家基本组织及工作原则等重大事项均有赖宪法予以明定,从而使国家秩序的基石得以奠定。其次,宪法作为根本大法只能原则规定,具体实施仍需部门法完成。在我国,在宪法统率下,调整平等主体之间社会关系的部门法是民商法;调整管理与被管理、行政隶属关系的部门法是行政法;民事商事与行政违法要承担法律责任,接受民事、行政制裁,然通常国家设定限度,认定超过法度的民事、行政违法为犯罪,需负刑事责任,亦即形成了确认罪与非罪以及何罪、量何刑的刑事法律部门。为了严格司法,国家设立专门司法机关并遵循严格的程序规则,由此产生与三大部门法相对应的三大程序法,即民事诉讼法、行政诉讼法与刑事诉讼法。法制化的实践证明,正是由这些部门法来规范并确保社会主义中国国家生活的有序化。(如图示)
 
 
  三、依法行政观念与依法管理
     1、社会主义国家法律监督的理论基础
  我国宪法第二条规定的“一切权力属于人民”,不但表明国家、政府的性质,也体现执政党及其军队的宗旨与本质。不同于资本主义多党制分权制的社会主义国家的人民代表大会制度,决定了我国依法治国第一个层次国家监督的根本理论基础不能是控权、也不能是制衡理论,只能是列宁提出的人民监督理论。它包括最终实现人民广泛、真实的民主选举公仆的选举权和随时可以罢免不称职公仆的罢免权。人民监督理论将是我国建立监督制度的根本理论依据。而马克思提出的“防止人民的公仆变成骑在人民头上的主人”则是社会主义国家监督理论的出发点和落脚点;既是建立各种监督制度(包括政治监督)务必达到的目标,又是无产阶级领袖在一百五十年前为无产阶级政权建设敲响的警钟!
     2、各级政府官员必须树立法治观念,实现从“父母官”到“公仆”的转变
首先,最基本的行政法治观念就是职权法定观念。具体涵义是:①我国各级政府、所有公务员的职权都是法律规定或全国人民代表大会授权行政法规、地方性法规赋予的。②由法律、法规规定政府及其公务员职权行使的权限范围、行使的方式及行使程序。③就职权而言,第一位的是责任,正因为要履行一定管理国家事务的职责,人民才赋予“公仆”相应的权力。④法定的职权必须履行、不得不履行、也不得越权履行,更不得滥用职权;否则就是不履行法定职责、越权违法和滥用权力,属于行政违法,必须接受行政法律制裁承担行政法律责任,严重违法触犯刑律的则承担刑事法律责任。
  第二、不得为自己设定权利和免除义务的观念。其涵义是:作为执行机关的各级政府及公务员,只能按照法律规定的义务履行法定职责,不得自己为自己设定法外权利(力),也不得自己为自己免除法定义务。这是职权法定原则的要求,也是行政法治观念内容的具体化。这就是说,政府只享有依据法律规定的执行权,而不享有行政权利(力)(包括行使权力的方式和措施)的设定权和行政义务的自我减免权。
  第三、无法律依据不得为他人设定义务的观念。这是行政法治观念的另一个具体内容和要求。其涵义是:各级政府及其公务员如果没有法律规定为依据,无权给公民、法人或其它组织设定义务。也就是说,公民、法人或其它组织的义务设定和权利被剥夺,只能由法律规定,政府无权规定,只可按法律规定执行。
 第四、除法律特别授权,不得享有行政终局裁决权的观念。这也是行政法治观念的一个重要内容。其涵义是:政府,包括中央政府,不享有对自己行政决定不服的终局裁决权,除非法律有特别授权。这是保证公正,保护不服行政决定的公民、法人和其他组织免受行政专横、独断的侵害,建立法律调控机制,特别是司法保障机制所必需的。
第五、权利与义务统一的观念。这是法治有别于人治、法律不同于政策的最重要的观念。在法治国家,没有不承担义务的权利,尤其没有不承担职责义务的权力。理由很明显,既然权力是人民赋予的,它首先是“主人”交给“公仆”的比一般享有权利而承担义务更大的职务责任,即职责。在行政法治观念中,权利与义务统一的观念,有它特有的丰富内涵。
     3、依法管理及其实施
  依法管理国家与社会事务,即依法行政,是法治国家对各级政府及其公务员最根本的要求,在建立法治国早期,甚至可以说是唯一的要求。如果一定要增加的话,就是加上“严格”依法行政。
  实施依法管理,实现依法行政,首先要有法可依。国家行政管理依什么法?换句话说,管理法的内容是什么?管理国家与社会事务需要依哪些法?这是个很复杂的问题,制定和完善国家管理法是一个庞大的系统工程。简而言之,我们可以从管理的要素入手分析,探讨管理法的体系框架,了解其主要内容。国家管理有三个要素,首要的是管理者;其次是管理者的活动;最后是对管理者及其活动的监督。这三个要素都面临逐步实现法律化,三要素法律化的过程,也就是行政法律法规的立法过程;订定的法律法规就是依法管理的依据,即依法行政的“法”。
  再来看三要素法律化的主要内容。第一,对管理者的管理实现法律化,即制定一整套管理管理者的法。概括地说,就是建立、健全行政组织法体系。它主要包括管理行政组织机构的法,即各类行政机关组织法(法律、法规、规章);管理各级各类公务员的法(法律、法规、规章);以及规范科学分级分类管理机构设置并合理有效配备人员的编制法。这三部分法律规范构成行政组织法的体系。
 需简要说明的是,行政组织法是规范行政组织的法,即规定行政机关的任务、地位、职责、组成、编制、活动原则、法律责任及行政机关的建立、变更、撤销程序和公务员的权利、义务、任用、调配、考核、培训、奖惩、晋升、监察等法律规范的总称。它们是由若干法律、法规、规章组成的,既有实体法律规范,又有程序法律规范的有机整体。作为管理管理者的法,行政组织法是行政机关及其公务员产生并行使职权的法律依据。按照社会主义法制原则要求,在法制相对健全的情况下,未经组织法规定(除单行法律另有授权外),行政机关无法组成,公务员无法配置,更不能行使职权。一切未经组织法规定而成立的行政机关和配备的公务员都是不合法的,因而其行使职权的行为也是无效的。最后,行政机构的设置、公务员的配备也必须依法,即依据编制法。
  第二、规范制约管理者活动的法,这是各级政府及其公务员执行法律行使职权依据的数量最多、最主要的“法”(法律、法规、规章),因为有效地规制管理者活动,制约监控各级政府及其公务员的行为,特别是其对外行使职权并直接影响公民、法人或者其他组织权利义务的行(如处罚、强制、许可等),是实现依法行政的核心与关键所在。
4.新世纪行政法学发展展望(一)行政法律关系与行政诉讼法律关系权利义务统一及其分配规则在国家与社会事务管理过程中,管理方(行政主体)与被管理方(行政相对人)之间形成的行政法律关系,双方权利与义务的分配也是完全对等与高度统一的。具体说,各级政府及其公务员依法行使职权时,作为管理者的行政主体一方,通常法律法规赋予的实体权利(力)多、义务少,被管理的公民、法人或者其它组织,即行政相对人一方,法律法规科以的实体义务多、权利少;但法律法规要严格规范行政主体的行政法律行为,科以诸多程序义务,如说明理由、听证、回避、时限等,同时要赋予行政相对人更多程序权利以保障其法定实体权利不受侵害,如陈述申辩权、获取听证权、申诉复议诉讼权等,以此确保行政法律关系中,双方当事人权利义务,包括实体权利义务与程序权利义务对等。
 在法治国家,包括我国,为了防止和纠正行政主体一方滥用实体权利(力),法律规定不服行政决定、命令时,行政相对人有申请复议和提起诉讼的权利,因复议和诉讼产生的新的法律关系中,法律再次赋予原来被管理的行政相对人一方享有一系列权利,让行政主体一方承担诸多义务,经再次调整双方权利义务关系后,如加“双重保险”,最终确保前一个行政法律关系双方当事人权利义务的完全对等和高度统一。
(二)行政行为与行政活动发展新趋势
 需强调的是,随着我国经济持续高速健康地发展,社会已发生巨大变革;与此相适应民主政治必将跨越某些阶段发生跳跃式进步,而法治也必须紧随之发展变化,尤其是最为活跃的行政法治方面,发展变化最关键也最鲜明。从可预测的发展趋势看:①首先,行政法治的内涵发生质的改变,即从消极行政转为积极行政,从单纯管理转为管理即服务(包括物质、技术、资讯等服务),体现管理者与被管理者是公务委托而形成的真正的“公仆”与“主人”关系。②进而影响行政法治实现方式的改变,即从“主人”被管只能服从,“仆人”命令专会制裁,转为政务不仅要“透明”,更需公开(除保密法另有规定外);“主人”不是被管的对象,而是“参与管理的主体”,“仆人”不仅全面服好务,而且必须全方位接受“主人”的法律监督。③最后,各级政府及其公务员执行法律的形式,即行政执法形式发生改变:从主要以行政命令、行政处罚、行政强制逐步转变为主要靠行政指导、行政契约、行政奖励等手段与形式,经行政协商,征得相对人同意并尊重其意思表示,协议形成共识来实现行政管理目标,最终完成行政执法职能。
(以上内容根据朱维究教授的录音整理而成,未经本人审阅)整理人:高鹏、申永亮
     

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