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乡镇政府:合法性基础与规模限度(马宝成)

        
乡镇政府:合法性基础与规模限度
                                
                                                    主讲人:马宝成
 
一、目前关于乡镇政府的争论
 目前在乡镇政府改革上主要有以下几种观点:一是撤消乡镇政府。这一观点认为,国家从农村社会彻底退出,撤消乡镇一级政府,是解决中国农村问题的根本出路。二虚化乡镇政府。该观点建议,把农村基层政府由乡镇收缩至县。县以下的乡成为县的派出机构,接受县政府的委派,专事县政府委托的任务。三是强化乡镇政府。该观点认为,应该强化国家对农村社会的主导作用,县级政权要简政放权,下放各部门在乡镇的下设机构,以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。四是改革乡镇政府。该观点认为,在农村税费改革的形势下,必须进行乡镇机构改革,精简机构、精简人员、转变职能,科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制。
    上述观点中,前二者基本都是否定乡镇政府的,其理由在于以下几点:乡镇政府是农民负担的直接根源,要减轻农民负担就必须撤消乡镇政府;现在的乡镇政府设置不符合“小政府、大社会”,提高了“官民比”,撤消乡镇政府符合“小政府、大社会”理论;中国自古就有“政不下县”的传统,主要是指是指在近代以前,中国没有乡镇政权,国家权力机构只是设置到县一级,现在的乡镇政权只是近代以来国家权力不断向基层社会延伸的结果,其要害在于为撤消或虚化乡镇政府提供历史论据,既然历史上不曾有过乡镇政府,现在当然也可以不要乡镇政府。
二、乡镇政府的合法性基础
所谓合法性,是指社会民众对政治权力的认同和支持,它来源于两个方面:政治权力作用于社会的事实经验和一定时期内社会流行的基本价值。就乡镇政府的合法性基础来说,笔者以为,无论是从政治基础、行政基础、现实社会需求,还是从《宪法》和相关法律规定来看,乡镇政府也都具有自身存在的合法性基础。
1.乡镇政府的政治基础。从国家与社会关系的角度看,在政治现代化的进程中,国家权力增长是必然的政治现象,它表现为横向和纵向两个基本方向。横向的增长主要是通过自身权力结构制度化分化与整合而达到不断完善;纵向的增长则主要表现为国家权力的下沉,不断向基层社会延伸。具体到现代中国政治发展,国家权力不断下沉是历史必然和现实必然,乡镇政府作为国家权力在基层社会的代表,就是现代国家权力下沉的结果。就中国当今社会来说,国家进入乡村社会并对其进行制度化的治理是具有合法性的,乡村社会也不可能摆脱国家力量的影响与控制。不管人们承认与否,目前国家权力对于乡村社会的控制和影响是事实存在。不论村民自治未来的发展如何,它也不会改变这个事实存在。基层民主今后的努力方向不应该是如何使国家权力从乡村社会退出——否定乡镇政府的存在,而是应该在如何规范国家权力的进入乡村社会退的基础上,通过制度建设来制约监督进入乡村社会的国家权力。
2.乡镇政府的行政基础。从行政学角度看,一定规模的地域、人口要求一个相应的公共机构来管理。这不仅是出于社会的需要,而且也符合政治管理的规律。所以现代国家一般都要设置不同层级的行政区划来实施治理。乡镇政府的设置就是出于国家实现基层政治管理的需要。从乡村社会需求看,地方政府负责一系列的地方社会公益事业。从世界范围来看,基层地方行政单位的设置,大都从便于行政和便于居民参加本地管理出发,考虑历史、地理、民族诸因素,根据一个基层行政单位能有效管理的地域、人口而确定的。人口数量和地域面积以及由此而产生的政务的繁杂程度是判断基层政府治理规模大小的重要依据,人口数量多、地域面积大,治理的规模也越大,反之,人口少、规模小,治理的规模也就小。
3.从法律基础看,乡镇政府有自身存在的《宪法》和法律依据。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》都对乡镇政府作出了详细规定,其它一些相关法律法规也有关于乡镇政府的规定。
三、乡镇政府规模的合理限度
尽管乡镇政府具有自身的合法性基础,而且对当今乡村社会来说是必要的。但是这并不表明乡镇政府是随意的、不受限制的,其规模必须有一个合理限度。笔者以为,乡镇政府规模主要包括三个方面的内容:(1)乡镇政府的管理规模;(2)政府机构与雇员的多少;(3)财政规模的大小,主要由人口、地域、社会事务繁杂程度等因素决定
1.乡镇政府的管理规模与限度。主要受三个因素的制约:一是管理人口和面积、二是管理层级与幅度、三是管理技术与资源。从这三个因素看,由于我国幅员辽阔,各地人口、地域、民族等状况不同,各地乡镇状况也存在很大差异。在如此复杂的形势下,要求用一个统一的标准来决定乡镇管理规模是不现实的。对此,各地应该根据自身的实际情况来决定本地乡镇管理的合理规模。一般看来,合理的管理规模必须具有一个限度:乡镇政府的有效治理和有效满足乡村社会的公共需求。
从现代发达国家地方政府改革的经验和教训看,为扩大地方政府管理规模而合并地方政府的做法不算成功,这一做法也不能够有效解决地方公共事务问题。从20世纪70年代中后期开始,从英国开始的地方政府改革遍及许多国家,其中许多发达国家特别是英联邦国家,如英国、加拿大、澳大利亚和新西兰等都将地方政府合并作为地方政府改革一项重要内容。但是,这项改革措施并没有取得预期效果。达国家地方政府改革在类似问题上的教训,对于我们目前正在进行的以撤并乡镇、扩大乡镇管理规模为主的乡镇政府改革,应该是有所启迪和警示的。
2.乡镇政府的机构和人员规模与限度。一定数量的机构和人员是实现乡镇政府管理应有效率的必要条件,但是如果机构和人员过多,超出了应有的限度,也会影响乡镇政府管理的效率。关键问题是如何较好地把握这个限度。这个限度应当以乡镇政府能否具备应有的管理能力和服务能力,以能否达到乡镇政府的有效治理和有效满足乡村社会的公共需求为标准。机构、人员不足,乡镇政府的服务能力就会受到很大限制,许多乡村社会需求可能无法满足;而机构、人员过多,则又可能造成推委扯皮、人浮于事等问题,影响乡镇政府的行政效率。这个问题可以通过与美国、德国地方政府的机构、人员的比较上得到结论。
3.乡镇政府的行政性财政支出规模与限度。在乡镇政府改革过程中重视对乡镇财政规模的控制是十分必要的。目前乡镇机构改革的政策设计的一个突出问题,就是把关注点放在精简了多少机构、分流了多少人员上,而不去关心行政性财政预算的控制问题。结果往往是尽管机构、人员数量表面上减少了,乡镇财政预算却并未减少,有些地方为了照顾分流人员甚至还增加了财政预算。为此,应该把乡镇政府改革与行政性财政预算挂钩,通过规定行政经费支出的数量来约束政府财政规模。当这些限定已经比较成熟时,应当适时地纳入法制轨道,通过法律来对此进行调整和规范。
综上所述,笔者关于乡镇政府规模的基本判断如下:地域、人口、机构与人员以及行政性财政支出等因素影响与制约乡镇政府规模,乡镇政府是动态变化的,这一变化随社会需求的变化而变化,其总体方向是逐步扩大的。但是,乡镇政府规模的扩大必须有一个基本限度,这个限度以维持并提高乡镇政府的管理能力和服务能力、有效实现乡镇政府的有效治理以及有效满足乡村社会的公共需求为原则。从行政管理的需要考虑,在一定的地域、人口规模范围内,建立并完备一级地方政府是必要的。简单地谈论撤消或弱化乡镇政府是不成熟的,对乡村社会也是不负责任的。
四、结论
从政治学、行政学和法学不同角度看,在现代民族国家,乡镇政府具有自身存在的合法性基础与合理性基础。否定乡镇政府是不切实际的,其理由也显得牵强附会。就当前中国乡村社会的基本现实看,根据基层社会的实际需要来看待乡镇政府是一种现实选择。根据人口、地域、管理技术与管理资源、机构与人员规模以及财政规模等标准来改革乡镇政府,通过优化与组合这些因素来提高乡镇政府的管理能力和服务能力,使乡镇政府能够有效满足乡村社会的公共需求。由于中国幅员辽阔、人口众多、多民族聚集、东西部地理状况和经济社会发展水平差异较大,应该以百花齐放的胸怀,赋予乡镇政府自主性,由乡镇政府本着提高管理能力和服务能力、有效满足乡村社会公共需求的原则,去探索适应于本地实际情况的乡镇政府模式。
     

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