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电子政务应用中的行政流程再造(蔡立辉)

        
一、支配政府部门应用信息技术的观念
信息技术只有在一定的观念支配下才能发生作用,而且其支配作用的观念不是固定不变的,从20世纪50年代到90年代信息技术的应用观念发生了很大变化,并出现了电子政务。
在现代政府办公环境中,信息技术为政府管理体制创新增强了动力、提供了载体;体制创新又为技术有效发挥作用营造了必要的环境,强调了应用信息技术固化政府管理体制创新的成果;而只有实现了政府管理体制创新,才能使现代信息技术有效发挥作用。信息技术应用与政府管理创新应得到有机的结合。
 
二、电子政务建设需要解决的政务问题
(一)政务信息化建设成就
   我国政务信息化建设从20世纪80年代末开始起步,经历了从单机到联网、从分散到集成、从办公自动化到政务信息化三个发展阶段。目前,在有的市、或政府部门基本建成了覆盖市——区——乡镇、社区的计算机三级宽带网络平台,并在一定程度和范围内实现了互联互通;建立了数据中心,建立和完善了政务内网和政务外网两大基础网络,构建了信息安全、系统管理和业务应用三大支撑体系,建立了业务管理、办公管理、政务协作、公众服务四类应用平台。
(二)电子政务深度建设与应用的问题确认
   1、在电子政务建设过程中,各地方、各政府部门、各业务应用系统基本上采取的是分散建设模式,由不同的开发商在不同时间里进行开发与建设,缺乏统一、科学的规范和标准;
  2、原有业务应用系统开发和建设过程中不同程度存在着需求与业务两张皮、需求与设计两张皮 、由于业务本身不够明确、不够规范,开发人员没有理解业务、对业务描述不清造成业务不清不楚等问题; 
  3、存在着资源整合不力、建设分散、重复建设问题;
  4、行政执法流程不优化、不符合《行政许可法》的规定、分散执法和多头执法现象严重等问题。
(三)问题确认得出的结论
   1、需要遵循政务信息化发展规律,实现电子政务建设与应用从分散建设到统一整合的发展过程。要从各业务处室根据不同需求的、各自为政的分散式运用——发展到跨部门、跨业务、跨应用系统集成整合——再发展到以数据中心形式实现的数据共享,从而实现电子政务从以分散的、各自为政的方式进行公共管理和提供公共服务向以集中的、整体和无缝的方式进行公共管理和提供公共服务转变。这是电子政务建设、发展和应用规律的体现。
   2、电子政务越是深度发展,政务问题越突出,需要更加重视政务问题。运用先进的现代科学技术建立了业务应用系统、解决了各类业务对技术的需求问题,办公自动化技术水平提高了,但同时也形成了一个个的自动化孤岛;虽然办理单个业务的效率提高了,但也进一步加剧了业务之间的分割,整体的效能反而没有体现;虽然公众办理单项业务的效率提高了,但对于涉及多个部门、多个系统的业务办理并没有体现效率和便捷;进一步固化了传统分割的体制,进一步加剧了分散执法、多头执法、执法混乱的情形。  
  3、政务信息化建设并不简单地等同于硬件基础设施建设,也不能只是在办公自动化的领域内打转,只关心内部公文流转、自动化设备的升级;应用现代科学技术的目的并不只是为了追求自动化技术水平的提高,而应是为了提高政府部门为公民、法人和其他组织办事的工作效率和改善行政绩效;也不只是为了解决某项业务的需求,而是要能够加强各项业务办理之间、各部门之间的协作,实行跨部门业务与服务的集成整合,并形成跨部门的网络化协同办公环境。这些目标只有统一技术应用的规范标准、重新梳理各业务处室的职能、优化和再造执法流程才能得到实现,政务信息化建设,技术应用是一个方面,但统一技术应用的规范标准、建立技术应用的共同规范、优化行政业务流程是更为重要的方面、建设内容和建设任务。
4、如何在总结和避免“一楼式”物理办公缺陷的基础上,逐步实现由“一楼式”向“一站式”虚拟办公的方向转化,解决“窗口”(前台)受理与后台处理之间、政府各部门之间的互动互联问题,解决跨政府部门之间的业务、信息集成整合问题,是当前我国政府实现管理创新、落实《中华人民共和国行政许可法》迫切需要解决的问题。为此,需要在政务方面提出和解决建设规范问题:
  (1)信息交换与流转方面的政务规范、技术标准;
  (2)公众获取信息的政务规范、技术标准;
  (3)联合行政许可流程的政务规范、技术标准;
  (4)效能评估与监督方面的政务规范、技术标准;
  (5)安全方面的政务规范、技术标准。
(四)为什么要进行政府业务流程再造
   传统的行政业务流程是基于专业化分工的管理模式,是以职能为中心进行设置的。这种以职能为中心进行设计的方法,使一个行政业务流程横跨多个部门,人为地把行政流程割裂开来,使一个完整的流程分割在具有不同职能的部门和人员之中,既严重影响了业务流程的开展又造成多头指挥。传统的组织机构大多数也是按职能划分的,形成了等级的层级制组织结构。这种组织结构实行层级节制、具有效率高、便于控制和指挥、避免人财物分散等优点。其缺陷:
 (1)分工过细,一个业务流程往往涉及若干职能部门和环节的处理,整个过程运作时间长、成本高,还造成多头指挥、无所适从。专业化分工越来越细,工作环节越来越多,一项简单的工作也要被拆分成一系列繁琐的活动。分工将一个连贯的业务流程分割成多个支离破碎的片段,既导致劳动者的技能愈加专业化,成为一个片面发展的机器,也增加了各个业务部门之间的交流工作,交易费用因此大大增加。
 (2)传统业务流程形成了科层制的组织结构,导致层次重迭、冗员多、成本高、浪费大、反应慢、机构越来越庞大、效率低下等缺陷。
(3)传统体制下政府职能包罗万象,什么都管。政府工作人员既要完成事务性工作,又要做出好的决策。
(4)传统的政府业务流程形成了条块分割的政府管理体制,资源共享程度差。传统业务流程只注重各职能部门只对自己的工作负责,只对自己的上级负责,无人对整个流程负责,导致部门分割、协调差和资源不能共享。
(5)只注重局部环节,各个部门按照专业职能划分,每个部门各管一事,各职能部门往往会精心构思自己的行为,使自己的目标凌驾于整个组织的目标之上。结果是各部门只关注本部门的工作和自身的利益,忽视了整个组织的使命。执行任务时,各部门都从本部门的实际利益出发,这就不可避免地存在本位主义和互相推委的现象。以职能为中心设计政府部门,使各部门将工作重心放在个别作业与环节效率的提升上。当职能部门的利益与整个政府组织的利益发生冲突时,职能部门的利益与个体的短期利益凌驾于整个政府发展目标之上,阻碍了政府整体目标的实现。这种分散主义和利益分歧,或许能够实现局部效率的提高,但本位主义严重,整个组织的效能弱化。
(6)在传统政务的管理模式和行政组织结构,企业和公众个人对政府提供的公共服务常常处于一种被动的状态。庞大的政府机构组织各有自己的规章、行为方式与办事要求,它们常常以这种或那种方式影响公众和企业的活动。公众、企业为了实现权利、履行义务而与政府之间发生的联系常常要经过若干个部门与繁杂的手续,要跑很多路;层级传递信息和书面审核的工作方式使他们层层报批,花费大量的时间和精力,即使如此还不一定能顺利办成。
行政业务流程再造的特征:
   (1)行政业务流程再造是一种系统的、综合的提高政府部门绩效的方法,它不是单纯的网络信息技术解决方案,而是网络信息技术的使用与政府改革的有机结合。通过网络信息技术固化的新的管理模式、组织结构模式、业务模式和公共服务的传递方式是以顾客为中心,能够回答用户需要什么、能实现什么、什么将受到影响、变化将在何时发生等问题。
   (2)行政业务流程再造就是要通过再造政府组织结构、打破条块分割体制和部门界限,来构建虚拟政府,实现政府部门资源共享、跨部门的网络化管理和协同办公;强调运用网络信息技术打破传统层级传递信息和书面审核的工作方式,使政府行政组织的金字塔结构改变成扁平式、无中心式的网络结构。
(3)行政业务流程再造强调对现代网络信息技术的应用。运用网络信息技术实现政府与公众之间交互式的信息传输和一站式不受时空限制的在线服务、政府快速回应,实现政府通过网络提供“一站到底式”和7×24式的服务,扭转传统政府管理模式下企业和公众对政府提供的服务常常处于一种被动状态的局面;把曾经只能在物理空间里行使的政府职能,通过数字化的方式延伸出去,将原来需要大量人力来处理的行政事务都通过网络,在虚拟空间中轻松地、甚至自动地进行。
   (4)行政业务流程再造十分重视顾客的需求,重视公众和利益相关者。
 
三、行政业务流程再造
(一)明确行政业务流程再造的目的
  1、便于业务本身明确、规范和标准化,便于开发人员理解业务、解决业务不清的问题;
  2、通过再造实施流程图,包括业务协作流程、职责执行流程、业务信息关系流程,编制程序文件、作业指导书和业务表,实现任务分工责任化、明确化,业务运行程序化,信息处理精细化;
  3、通过提供描述业务流程的手段,便于业务人员表达业务流程;
  4、通过提供开发方、业务部门双方交流的手段,便于开发人员理解用户业务。
(二)流程再造的具体工作内容 
  1、建立分工组成树——编制《管理手册》——实现任务分工责任化、明确化,与此相适应进行总体功能结构的软件设计;
  2、建立业务协作流程图——编制《程序文件》——实现业务运行程序化,与此相适应进行系统交互流程的软件设计;
  3、建立职责执行流程图——编制《作业指导书》——实现信息处理精细化,与此相适应进行数据库报表的软件设计;
  4、建立业务信息关系图——编制《业务表格》——实现信息处理精细化,与此相适应进行模块内流程软件设计。
(三)业务建模过程及其方法
  1、业务建模阶段
  (1)调查研究现实业务需求;(2)调查研究现实业务流程;(3)调查研究现实业务信息;(4)研究设计标准化数据元;(5)设计电子文档;(6)研究设计业务模型。
  2、数据规范化阶段——数据元素设计与管理
 (1)分析已有数据元素标准、存在的问题;(2)编制数据元素设计与管理规范;(3)编制数据元素目录。
  3、文档规范化阶段——电子文档设计
   (1)建立和规范文档格式;(2)编制电子文档格式设计指南(3)建立电子文档模型库。
行政许可事项信息发布按照以下格式进行
(1)行政许可事项名称
(2)具体的行政许可内容
(3)进行该项行政许可的法律依据
(4)行使该项行政许可的行政部门
(5)申请人应提交的材料
(6)许可期限的设置与承诺
(7)许可的最终批准形式
(8)是否需要收费
(9)其他事项
四、电子政务的发展趋势
   (一)由注重技术导向转变为注重政务导向
    以往,从领导者到一般公务员和公众,都把电子政务建设看成是纯粹的技术问题,认为是计算机工作者的事。这种技术决定论导致了电子政务建设完全是一种外延式的技术应用,完全是以传统的方式来利用现代科学技术,使新技术去适应旧体制,原有的行政业务流程、办事方式、服务范式和组织结构形式都原封不动,新技术当然不可能有效发挥作用。电子政务与行政改革从一开始就应是一体化了的概念。行政改革是电子政务建设的前提,电子政务不是要对已有的传统业务流程实现自动化处理,而是要对再造后的业务流程进行固化;电子政务是实现行政改革、推进行政现代化的载体,没有电子化的手段就难以实现流程的优化、跨部门的互动与共享。
(二)由注重技术导向转变为注重政务导向、由技术与政务的分离转变为二者的有机融合
   这个发展趋势的内涵就是要把电子政务建设与新技术的运用有机融合起来,与政府职能的转变、组织结构的调整、行政业务流程的再造、行政许可制度的改革、政府机关作风建设有机结合起来。在具体观念上的根本转变就是政府部门运用网络信息技术从追求自动化技术水平的提高转变到提高公民、法人和其他组织办事的效率和改善行政绩效,由注重只解决本部门内部的需求转向加强政府各部门之间的协作,最终形成跨部门的网络化协同办公环境。
中国以往在电子政务建设过程中,强调各个部门为主进行建设。各个部门从自身的业务需求出发、从本部门所要解决的问题出发,考虑自己业务系统的建设和技术的使用。其结果虽然提高了各个部门自身的办公自动化技术,在一定的范围和程度上也方便了公众办事。但由于各个部门使用的技术标准、技术规范不一致,导致各个部门之间、各应用系统之间相互不能联通、信息不能共享,形成了一个一个的技术孤岛和信息孤岛。这样的结果是公众还不得不在多个部门之间、多个应用系统之间寻找服务,当申请的行政许可事项涉及到若干个部门时,公众不得不多次传递相同的信息,政府各部门不能以政府整体的面貌展现在公众和企业的面前。这是新技术进一步固化部门鸿沟和各自为政的明显表现。
 
    因此,中国电子政务建设在深度和广度方面发展的重要体现就是要由注重建设转变为注重整合与应用,也就是在充分利用现有的网络基础设施和资源的基础上,进行跨部门的业务、资源与服务的整合与集成。这种整合包括统一技术和政务方面的规范标准、进行政务流程的整合与优化。
  在统一技术标准规范方面,由于电子政务建设是一个复杂的系统工程,面临着特殊的应用需求和安全需求,其建设和应用涉及到计算机软硬件设备、计算机网络技术、数据库技术和各种开发工具。因此,必须统一规范标准,包括总体标准、应用业务标准、应用支撑标准、网络基础设施标准、信息安全标准和管理标准。标准和规范的建立是支撑电子政务的重要手段,在电子政务建设过程中,这些标准和规范是各信息系统互操作性、兼容性、资源共享使用的保证。 
 
    在行政业务流程整合与优化方面,一是要对政府部门内部业务流程进行优化,包括改变各职能管理机构重迭、中间层次多的状况,使每项职能只有一个职能机构管理,做到机构不再重迭、业务不重复。二是要对跨政府部门的业务流程进行优化。优化跨越多个政府部门边界的行政业务流程,把涉及到处理同一项业务的各个部门整合在一个流程上,使完成该项业务处理所涉及的各个职能部门、所需要的各个功能环节和机构的人员以及各种资源整合成为一个完整的流程;打破部门界限和部门鸿沟,形成跨部门的网络化协同办公环境;实现一个窗口对外、提供“一站式”网络化服务。三是在总结和避免“一楼式”集中化物理办公缺陷的基础上,逐步实现由“一楼式”办公向“一站式”网络虚拟办公的方向转化,解决“窗口”(前台)受理与其本部(后台)处理之间的互动互联的问题、解决各个窗口部门之间的互动互联与资源共享问题,在形成网络化办公环境和实现无缝式服务方面下功夫。
(三)由注重政府部门自身效率的提高转变为注重对社会的服务和兼顾管理
  从根本上改善政府的公共服务是电子政务的核心价值。西方发达国家在推动电子政务建设和发展的过程中,把改善传统的政府服务范式放在了十分重要的位置,坚持以顾客为中心的理念。因此,推进电子政务对社会的服务,就是要在政府内部业务网络化的基础上,推动政府部门开展对企业和公众的服务,扩大服务范围,提高服务质量。
 
    由注重政府部门自身效率的提高转向注重对社会的服务,首要的是要转变行政理念。只有转变行政理念、树立服务行政的理念,才能赋予新技术应用的意义、价值与功能。在电子政务模式下,网络信息技术等现代科学技术被应用来主要不是为了提高政府部门自身的办公自动化水平,主要不是着眼于政府内部效率的提高,主要不是只为了降低行政成本,而是要把自动化技术水平、提高的效率和节余的成本“转嫁”到社会上去,让社会公众获得益处,最终是要达到降低社会公众的办事成本,让公众方便、快捷地获取政府服务。如果没有这种“转嫁”、没有让公众从中获取益处,这种新技术的应用对公众而言是没有实际意义的;同时,政府部门还会通过其它的方式把提高的效率消耗掉,却把提高自动化技术水平的投资留给了公众。正是因为这种着眼点的不同,构成了电子政务和办公自动化的本质区别。强调电子政务对社会的服务,也就是是强调了电子政务的核心价值。
 
   需要说明的是,根据我国的实际国情,作为电子政务基础的政府自身的内部管理问题,我国还没有解决。因此,在相当长一段时间内,我国电子政务的应用功能还需要强调政府管理效能的提高与对社会服务质量的提高并重,逐步过渡到只强调对社会的服务。社会越向前发展就越强调公共管理组织,特别是政府公共部门对社会的服务,这是社会发展之必然。我国电子政务坚持由注重政府部门自身效率的提高转向注重对社会的服务和兼顾管理的方向发展,是符合这种必然规律的,也是符合我国社会发展的现实的。
(四)由简单应用转变为高层次应用
    由于受中国条块分割体制的影响,已有的应用更多的只是处在传递政府信息、政府内部的公文流转和办公室自动化、网上表格下载等方面,还处在低层次、简单应用上。这些应用以单方面信息沟通为主,互动性差;以信息传递为主,网上办事差;以各政府部门的业务系统应用为主,跨部门的网络化协同办公差,部门之间、各个应用系统之间的共享程度低。目前,中国的电子政务还基本不能为公众提供无缝式的、一体化电子化服务,还根本不能满足公众快捷、方便地获取政府服务的需求。因此,将来中国电子政务的发展方向一定是在进一步深化“政府上网工程”、结合行政改革和再造行政业务流程的基础上,由简单应用向高层次应用的方向发展。具体表现为:一是实现政府内部网络化办公,实现内部信息共享、内部资源整合、内部决策支持;二是整合各业务应用系统,加强各应用系统之间的互联互通,形成综合的、只有一个窗口对外的政府服务系统,在跨部门的网络化办公环境下,为公众提供无缝的电子化服务。
 
   为了实现由简单应用向高层次应用方向发展的要求,必须采取如下有力措施:以政府内部统一的办公网络系统和城市宽带网络平台等重点信息工程为突破口,带动和推进政府各个领域的电子政务建设;进一步加快信息技术在政府领域的普及和深度应用,促进政府管理方式和服务提供方式现代化、业务流程合理优化,切实提高政府管理效能和服务质量;抓好规划、标准规范、审核、招标、监理、验收、评估、运行和培训等关键环节,进一步加强对电子政务建设过程的管理;研究解决不同部门专网互联、跨部门业务流程对接、信息资源共享、信息安全保密等电子政务建设的关键性问题;建立健全政务信息化管理体制和运行机制。
 
(根据蔡立辉教授在政法大学的演讲整理,未经本人审阅)
整理:周胜男 校对:刘斌
 
     

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