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人大监督与法治政府(蔡定剑)

        
一、背景:全面推进依法行政实施纲要
(一)法治政府的七项目标 
1、政企分开、政事分开,政府与市场、政府与社会的关系基本理顺,调节、监管、服务职能。2、提出法规议案符合宪法和法定权限和程序,反映客观规律和人民利益。3、法规统一,政令畅通,公民、法人和其他组织合法的权益得到保护,违法行为及时纠正、制裁,经济社会秩序得到有效维护。4、科学化、民主化、规范化的行政决策机制形成。行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。5、高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成。6、行政权力与责任紧密挂钩、与利益脱钩。行政监督制度完善。 7、行政机关工作人员依法行政。 
(二)需要思考的几个问题
第一个问题是没有民主能否建立法治政府?这要从政府产生的方式以及政府建立的目的来思考。第二个问题是法律武装到牙齿的政府是不是法治政府?这要从法制来源的方式以及法制的目的来思考。总体而言,对这两个问题的回答应当追溯到政府的产生上。按照马克思的观点,政府是阶级斗争的产物,而西方启蒙思想家则认为政府是基于自然法基础上的契约而形成,也就是说,政府来源于人民的同意和授权,没有这个基础,就不可以谈论法治政府。政府是社会安全秩序而产生的,法治政府应以人民授权为前提,其行为是为人民服务,受到人民监督,一旦政府不能履行其承诺,人民有权改变政府。
二、政府与法制的发展形态
1、政府功能:从 “看门人”到“福利国”
2、法律功能:从“警察国”到“法治国”
3、法律形态:从“刑法”到“民法”到“宪政”
三、法治国的标准
1、法律至上。法治意味着法律要得到普遍遵守,这就必须要求法律有至上的地位和权威。任何人、任何组织均无超越法律的权力,而应以接受法的最高统治为其义务。在法治社会,对人们行为的评判只有法是最终的、最有权威的价值标准。在法治状态下,一切国家权力、政党和社会组织的权力均由法律作出规定,其正当性应受到法律的审视。法的至上性对公民来说是“法不禁止即自由”;而对公检权力来说则遵循“法无明文规定即无权”。公权力是来自公众的授予和委托,法律没有明确授予公共机关的权力,公共机关不得为之。法律的至上性正如美国独立战争时期的思想家潘恩说的:“在专制政府中国王便是法律;同样地,在自由国家中法律便应成为国王。”
2、法律正义。法学家们几乎都认为,法治的法必须是善良正义的法律。正义的法首先是通过民意充分、真实地表达,并通过正当的立法程序制定的。如果立法存在偏私,含有偏袒某集团、部门的权力和利益的价值取向,这种法律无异于以恶为伍,以不法为“法”,这比无法可依对法制的破坏更甚。它不仅根本背离了法治精神,而且从根本上损毁了法律的形象和人们对法的信仰。当立法成了一些部门和地方谋私的手段时,执法、司法中的不公和贪赃枉法就变得有情可原,而对法的崇拜和信仰就变得滑稽可笑,法治就不可能是真实的。法律的正义善德品质还包括法律体系的统一协调,法律之间相互冲突、打架,对公民来说也是一种恶法,有人肯定要受到这样一些法律的无端损害。这些法律带来的将不是秩序,而是混乱。
3、依法治权。政府管理公共事务,谁来管理政府?法治原则实质上就是对这个问题的一种回答:法律统治政府,或者说,把政府置于法律之下。在国家生活中,权力意味着权力人对权力相对人有强制力量,如果没有必要的约束,权力就同暴力无异,因此,国家不能以不确定的方式来实施强制,即使是为了值得向往的目标也不能这样做,国家在行使权力时必须受到法律等规则的约束,并且承担相应责任。
4、保障民权。这是法治国的价值所在。法治是一种保障公民权利的政治制度,在这种制度下,公民的权利和自由受到充分的保障。在这种制度下,政府行为是否合法要受到人民监督,当政府要人民承担义务责任时,人民要检验其是否有法律依据。人民意识到法治国家的特点在于保障人民。保障公民权利的途径很多,但最重要的途径是发挥人民代表大会制度的作用,特别是要加强对宪法的监督,为此要建立宪法诉讼制度。因为宪法规定了公民的基本权利,只有在公民的基本权利受到侵害时,给公民以控诉违宪者的权利,并建立相应的制度,才能有效地保障公民的权利。
5、司法公正。这是保障上述四点的重要基础和条件。一位法学家引用西方当代著名法学家德沃金的话说,法治不是靠政府,而是靠独立自治的法院建立起来的。在一个法治国家,法院有权对一切问题作终极的司法审查。法院是法律帝国的首都。独立、公正的法院和一支高素质的法官队伍对实现法治是不可缺少的。司法的独立性,在于它执行法律时不受任何外部权势或压力的控制或影响,只服从于法律。司法处于中立和超然的地位,才能充当社会仲裁人的角色,才能对政府部门、公民和社会组织的纠纷作出公正的裁决。司法权的被动性,它只有受到请求才能采取行动。如果法官有主动行动的权力,它就有越权之嫌,产生腐败的可能性就会大大增加。司法正义分为实体性正义和程序性正义。实体性正义是争议的实体权利得到公正裁决。而公正裁决的作出依赖于公正的程序设置和一系列制度保障。正当的法律程序对保证法治也是必不可少的。
四、法治政府的基本制度
1、基础:市场经济、公民社会与法治秩序
2、民主政府——选举和公众参与
3、有限政府——行政法的限制、依法行政、平衡原则
4、受监督的政府——行政诉讼、违宪审查、阳光政府
5、责任政府——对人民负责,政治责任、行政责任
6、诚信政府——政策的一贯性、信守法律义务
五、法治政府三要素
(一)依法治权。社会公共权力是为保障公众福祉而设立的,但掌权者有时会操纵公共权力牟取个人私利或小集团的利益,从而损害公众利益。由于公共权力掌握了社会资源和各种强制手段,使它变得容易对公民造成损害。可见,现代社会对法治的威胁主要不是来自公民个人,而是公共权力和官员。所以,有效约束公共权力,是法治的核心。只要有一个组织、机构不受法的控制,法治就不能存在。依法治国的重点是依法治权,而不是治民。而治权的重点又在于治行政权力,确保依法行政。行政权力是国家权力中最为活跃的权力,它的活跃程度与国家事务的千头万绪成正比,社会的复杂性为行政权创造了自由裁量的广阔空间。行政权最容易膨胀,它最需要自由又最容易自由无度,最需要控制又是最难以控制的权力。对权力必须套上责任的枷锁,并给予有效的监督,才不易被滥用。
(二)依法治财。公共财政制度是现代民主政府一项最基本的制度,所谓公共财政制度就是举众人之柴,办公共事务。这是每一个政府最基本的职能。政府为公共提供服务也需要取之有道,用之有道。什么叫取之有道,用之有道?就是政府所有的“取”和“用”都必须经过人民的同意,更不要说应该让人民知道,应该是透明的,也需要受到人民的监督。目前我国的财政制度并不完全是公共的,也不完全是透明的。在很大程度上,我们国家的财政还是部门的财政,领导的财政,有的还是黑箱的财政。我们的预算提交到人大审议的时候,还是太粗,人大代表看不懂,我们的预算在某种程度上还是国家的机密,人民不知道,所以很难受到人民的监督。我认为这不符合一个文明法制政府最基本的要求。
(三)依法做事。法治政府做事应遵循以下几项原则:
1、比例原则。(1)非“南辕北辙”原则。政府行使任何权力所采取的手段是能够达到法律所追求的目的的。(2)“杀鸡不用宰牛刀” 原则。即最小损害原则,对所追求的目的和所采取的手段之间的相当比例进行判断,保证所要采取的手段在诸种可供选择的手段中是最温和的侵害最小的,我们俗话说的,讲的就是这个道理。(3)不能“治瞎致拐”(法益相称)。政府行为必须在价值层面进行考量和权衡。就是要求官员在做事时掂量公共利益与人民付出的损害之间进行“利益衡量”。如果人民受到的损害,或者说作出的特别牺牲比起公权力由此获得的利益要小的多,是人民合理忍受的程度以内。否则,官员做事就有违法、违宪之虞。
2、不能“有错必纠”,纠错赔偿原则(信赖保护)。政府行为具有确定力、拘束力和执行力,行政决定一旦作出,法律要求相对人对此予以信任和依赖。例如某著名景点的政府部门一度违法审批大量违章建筑,直至有关国际组织出面交涉,行政机关又一纸命令拆除了这些早就发了“准生证”的建筑,业主损失惨重。
以新加坡为例,靠熟悉程序办事,而不是靠关系办事,这就是其作为法治社会的特点。我说的法治不仅是指政府对社会的管理和秩序的维护,更重要的是指政府按规矩办事,而不是靠关系、人情和随情形办事。在新加坡有很多政府投资建设项目,这些项目都靠法制下的公开平等竞争招标,没有人想要通过关系去拿项目的。在公开招标中如果落选的公司对某公司中标有疑义,可以要求政府说明理由并可查询有关资料。如果不是按法律规则办事和有彻底的公开竞争,新加坡这种靠政府控制资源并大量投资的国家腐败是不堪设想的。
我认识一个为社区志愿服务的商人。他有一个娱乐公司,也做一些为娱乐场所从外国引进歌星的业务。这看起来似乎是一个比较敏感的行业,在有的国家恐怕要靠很硬的关系才可以做。但这个老板说,我不需要关系,我只是很懂得他们的办事程序。如果我要引进一个歌星,只要他的条件符合政府规定,无论是使馆、人力资源部、或警察部门若要拒绝签证或不给工作准许证,我可以要求他们给我说明理由。如果没有道理或发现有不公正的地方,我可以投诉工作人员。如果这个工作人员受到几次投诉,他可能就有麻烦。
靠熟悉程序办事,而不是靠关系办事,这就是法治社会的特点。我看到国会议员在处理选民的投诉时,涉及到法律问题时,从不干预实体问题,而只是提出程序性建议。如某人受警察处罚认为不公,议员只会帮他怎么申诉,不干预警察的处理。如果某人因被处罚或没有交电费而被停电,一时交不起钱求助议员,议员不会要求有关部门豁免罚款或电费,而只会建议考虑他的困难缓交。他违法违规应该交钱,没有人可以通过关系和特殊权力免除它。大家都依法办事,不干预别人行使职权。
  
(根据作者在政法大学的演讲整理,未经本人审阅)
   整理人 张江、高鹏
     

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