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公共行政的公共性(齐明山)

        
一、讨论此论题的原因:
    公共行政在我国叫行政、行政管理,在西方最早叫公共管理,1970年西方兴起新公共管理,在国际上叫公共行政学。当前关于公共行政我国面临很多问题,普遍对政府的管理、公共行政的公共性认识不足。
二、什么是公共组织?
    凡属以不营利为目的的受到法制和公共监督的以实现公共利益为宗旨的组织都是公共组织,如大学、政党、政府是公共组织主体,公共行政就是政府行政。
1、类型:
   联合国划分:教育(小学中学高中以上成人教育,但培训不属于这个范畴);健康与社会工作;其他社区与社会的服务活动(卫生、就业、娱乐、新闻、图书馆等公共组织)
    欧共体:教育(幼儿园、托儿所、小学直至大学);
研究发展;
医疗健康(医院及其他医疗机构);
娱乐活动(图书馆、博物馆等);
其他公共服务社会工作(专业协会、宗教组织等)
    国际分类:(9类)文化娱乐(文学、艺术、休闲、服务、俱乐部等);
教育研究(中、小学,高中以上);
健康(医疗机构、心理咨询、其他健康服务);
环境(环保,动物);
发展与研究(经济社会与社区发展,住宅,就业训练);
法律宣传与政治;
慈善;
国际救护发展协会组织等等。
    企业也是公共组织,如我国国有企业,营利目的不在于内部分配而在于上交国家保持社会公平。
2、什么是公共?
    西方如何理解“公共”:
1)公共是利益集团。西方是多元主义的,利益集团是各自具有需求的人聚集的群体。结果是政府受利益集团牵制,自然是马太效应,使有钱人更有钱,政府决策和行政更缓慢,特殊利益集团会导致社会分裂,威胁政府制度。也有人批评多元主义,这种决策建立在自由市场假定自由的讨价还价的代理人公平的角度上,对自由市场充满幻觉,这是错误的。多元主义者认为权力应掌握在政治家集团手中,“普遍公共利益大于私人利益”利益集团反对这种主张。
2)公共是理性选择。公共选择从经济人假设出发,把公共当成市场来看待,公众当成消费者,将市场经济原则用在政府公共部门。经济学将政治学理解为人们在追求个人利益基础上实现公共利益,每个人效率都是每个人理性追求效率最大化的结果。唐斯用公共选择理论来理解官僚体系,认为官僚体制也是理性经济人,注视收益,不计成本,强调政府高效和成就和能力,晋升表现为忠心耿耿。唐斯强调分权化,强调理性个人追求的政治利益。我们在分权的同时制衡机制没有同步,盲目分权也不可。
问题一,没有看到政府实施公共利益的本质。政府本质是追求公利。问题二,认为官员只注重收益权利,只为求取好处,将公民、官员追求自利合法化。公共选择对公众群体不关心。这种理论在西方并不流行,但在中国很盛行,我认为这是不太适当的。这在中国没有理论基础。
3)公共是代表者。选民选官员作为利益代表为选民利益工作,工作人员在工作时有很大自由裁量权,而且法律模糊不清,工作往往用自己偏好来自由裁量,很难说其代表公民。在行政领域,民主理想很少通过多数来表达,而是在各方面利益均衡来完成,西方认为代表制原则使个人丧失对价值信仰行为的最终责任,代表与自由水火不容,因其转嫁了责任。在代议制政府中,选民只在投票那天是自由的,因此这个观点是不全面的。
4)公共是顾客。顾客来源于新公共经济学,行政学从政治途径发展,提出了政治公平等。我认为,内部顾客是政府服务官员,外部顾客是服务对象。西方行政学有两大倾向:司法化和公司化。政府直接服务的个人或团体只能在一定意义上是公共,公共面太窄,公共服务只是公共一部分,对低层来讲顾客是公共,政府官员要比一般民众得到的服务要多,基层政府资源有限(职位资源稀缺和财政资源稀缺),不可能最大限度满足公众要求和利益,而且受各种制度束缚,不可能不偏不倚。另一方面认为官僚本身是利益集团,为自身利益而牺牲公共利益。
5)公共是公民。主张公民与官员一起积极参与制定决策,即强势民主,认识到公民参与的重要性,对公共行政复杂性认识不足,对专业知识要求认识不足,对领导作用认识不足。关于公共的西方定义有:社会分为公共和私人两个领域,其区别在于机构、利益、参与三点:机构――成员为公还是为私,主张对社会的影响是什么;利益――为私人利益还是公共利益;参与――开放程度,包括活动参与性,空间参与性,信息参与性,资源参与性等。
 
    关于制度的定义,往往以政府组织靠税收来支持自己机构来确定其公共性,这是从制度角度而不是从利益和参与角度来确定是否是公共机构。这种定义受到的批评:公共定义为政府是不足的,因为有第三部门出现,还有公私合作的伙伴关系。
三、公共的规范定义
    此定义出现于20世纪70年代,并不注重政府机构而注重利益的实现,不仅包括政府也包括其他机构和其间相互关系,如政府采购合同。
四、组织定义
规范定义优于制度定义,但是也不完全准确。公共组织和私人组织的区别在于组织环境对组织内部运行和一般行为的影响,此区别导致两者存在着很大的不同。政府要受严格的规章制度管制;但私人部门自由度较大,只要不违法则可以在工作中灵活变通。政府受公众法律的严格监督;但公众很难高度监督私人部门。
 
五、什么是公共性?
    1、公共行政以宪法为基础,政府体制管辖范围由立法机关赋予。中国宪法明确规定中央集权体制,权力的统一造成不太复杂的行政系统,宪法确定了政府部门与私人部门不同的价值观,如政府要考虑效率,更要考虑政治原则,同时要有法律思考。
    2、公共行政目标是实现公共利益。政府有责任有义务增进公共利益,必须实现公众需求和需要,公众的需求是工作指则和政务指南,这是责无旁贷的。如果政府部门和领导者不符合公共利益则要受到批评,其核心问题是领导者如何代表与回应公共利益问题,这是民主的保证。政府有责任通过适当的规制措施来确保民营部门不损害公共利益。现代社会最大问题是外部性问题,外部性只能由政府解决。公共行政不是专业技能,而是实现社会道德的形式。
    3、主权在民。我国主权属于全中国人民,由全国人民代表大会行使,政府官员或公务员被当作公共信托人。政府官员参与政策制定和实行,并根据社会发展需要进行资源和价值分配,作为主权代理人其行为具有法律效力,以政府强制力作为后盾,有权威;私人企业无强制力,有时要求助于政府部门协助。政府要借助公务员专业知识对政策问题进行认定,规划政策、分析评价、调整工作。同时,政府官员在执法时有自由裁量权,这往往靠政府官员本身理解来执行,执行时要受到比私人组织更多的影响,要说服公民、立法者和有关利益集团,涉及各种团体和人物。
    主权涉及社会公平问题,主要是保护弱势群体问题,公平是稳定机制,是政府的责任,私人组织无此义务。
4、市场对公共部门和私人部门影响不同:
公共部门要为社会公众提供公共物品和公共服务,其人格不由自由市场决定而由预算程序决定,政府动作不受市场因素干扰。但近年来打破了这些规则,政府在财源枯竭的情况下也依赖市场,借用市场规则。
政府远离市场的结果是:
1)政府不考虑利润和收益问题,提供的公共物品一般是企业无力提供的,如国防、义、务教育等。
2)政府部门大部份活动是提供公共物品和准公共物品,成本较高,非个人所及,也很难确定其由谁使用。可以引用市场机制但我并不主张完全市场化。政府管理内在化和外在化很简单,有些服务可以外在化,但责任必须由政府自己承担,不能将责任外在化。
3)效率和价值很难评估。政府机关的业务无法到市场上竞争,很难评估其价值和效率,评估成本太高。如政治素质和道德很难评估。
 
提问:
1、请问MPA的学习的宗旨是什么?
    MPA学习的宗旨是为政府官员提高管理能力
2、如果否定经济人假设,如何理解寻租现象和腐败现象?
    政府必须以实现公众利益为目标,但政府的官员是追求个人利益的,政府必须管制这件事,在整体上必须把握住政府是为公利服务的。
    政府的角色和定位是宪法和政治制度决定的,但个人和政府不是一回事,虽然政府由个人组成,但不能将政府与个人划等号。
  (根据齐明山教授在政法大学的演讲整理,经本人审阅)
 整理:刘斌 校对:周胜男
     

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