教学管理
首页 / 教学管理 / 名家论坛 / 正文

新中国行政法的历史发展(何兵)

        
资料
毛泽东:《论联合政府》,1945年
新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。它是民主的,又是集中的。在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。
  军队和其他武装力量,是新民主主义的国家权力机关的重要部分,是属于人民和保护人民的。
  在工商业问题上,孙先生说:“凡本国人及外国人之企业,或有独占的性质,或规模过大为私人之力所不能办者,如银行、铁道、航路之属,由国家经营管理之,使私有资本制度不能操纵国民之生计,此则节制资本之要旨也。”在现阶段上,对于经济问题,我们完全同意孙先生的这些主张。在现阶段上,中国的经济,必须是由国家经营、私人经营和合作社经营三者组成的。
  新民主主义的文化,同样应该是“为一般平民所共有”的,即是说,民族的、科学的、大众的文化,决不应该是“少数人所得而私”的文化。 
  这个纲领所规定的无产阶级在政治上的领导权,无产阶级领导下的国营经济和合作社经济,是社会主义的因素。但是这个纲领的实行,还没有使中国成为社会主义社会。
  我们共产党人从来不隐瞒自己的政治主张。我们的将来纲领或最高纲领,是要将中国推进到社会主义社会和共产主义社会去的,这是确定的和毫无疑义的。
  但是,一切中国共产党人,一切中国共产主义的同情者,必须为着现阶段的目标而奋斗,为着反对民族压迫和封建压迫,为着使中国人民脱离殖民地、半殖民地、半封建的悲惨命运,和建立一个在无产阶级领导下的以农民解放为主要内容的新民主主义性质的,亦即孙中山先生革命三民主义性质的独立、自由、民主、统一和富强的中国而奋斗。
 
我国行政法的历史发展
—、初创阶段(1949—1957)
这个时期,国家制定和颁布了大量的行政组织方面的法律法规,规定了各级国家行政机关的组织,职权、工作方式和责任。关于中央人民政府的有《中央人民政府组织法》、《国务院组织法》:国家计委、国家体委、监察部、劳动部等部委的组织条例,以及国务院秘书处、法制局,人事局、专家局、计量局,机关事务局等直属机构或办公机构的组织简则;关于地方人民政府的有《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等。
1949年10月至1956年 12月,国家共颁布行政管理方面的法律、法规829项。其中有关机构、人事编制管理方面的法律、法规52项;有关财政、金融、税收管理方面的法律、法规98项;有关公安、民政、司法行政管理方面的法律、法规97项;有关经济建设管理方面的法律、法规261项;有关教育、科学、文化、卫生管理方面的法律、法规149项。
国家初步建立了行政监察制度和公民控告国家机关及其工作人员违法失职行为制度。《共同纲领》第19条规定:“在县市以上的各级人民政府内,设人民监察机关,以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责,并纠举其中违法失职的机关和人员。人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”
政务院设人民监察委员会,负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责。1954年9月通过的《国务院组织法》规定,国务院设立监察部。检查国务院各部门、地方各级国家行政机关、国营企业及其工作人员是否正确执行国务院的决议、命令;检查国务院各部门、地方各级国家行政机关、国营企业执行国民经济计划和国家预算情况
建国后一段时间,国家是比较重视行政法制的:但没有把它与民主政治密切地联系起来,没有解决民主的法律化和制度化的问题。
虽然制定了行政组织法,但由于在政治体制上存在着党政不分的问题,从而在行政法上并不可能实行严格的权责统一原则和越权无效原则。
虽然颁布了大量的行政管理法规,但由于领导人的指示仍占有最优地位和具有最佳效力,人治并不曾完全为法治所取代。
虽然建立了对政府机关及其工作人员的监督制度,但是由于不承认制约原则和没有建立系统有效的监督机制,特别是在监督机制中缺少行政诉讼的环节,公民对政府的机关及其工作人员的申诉、控告并非都能得到及时、公正的处理,所受的损害并非都能得到适当的赔偿。
建国初期的三害
建国之初,“三害”蔓延,原因是多方面的。首先,解放后党政军民机关留用了为数众多的旧人员,他们长期被奢侈浪费、贪污腐化之风所浸染,积习颇深。从建国到1951年11月的两年中,在发现的贪污案件中,旧职员竟占贪污人数的99%。其次,在新中国建立之后,许多不法之徒采取阿谀奉承、请客送礼、金钱美女引诱等手段,对党政机关干部进行腐蚀拉拢,使一些意志薄弱者成为糖衣炮弹的俘虏。第三,共产党从硝烟弥漫的战争岁月进入和平建设时期,从穷乡僻壤来到繁华的城市,由在野党成了执政党。随着形势、环境、地位的变化,一些意志薄弱的共产党员以功臣自居,因而“坐衙”当权,疏于政事,玩忽职守,官气十足,脱离群众等严重的官僚主义作风滋长,或羡慕资产阶级的生活方式,铺张浪费甚至贪污盗窃、蜕化变质。
1951年11月,中共河北省第三次代表大会揭露出原中共天津地委书记刘青山、天津专区专员张子善巨大贪污的犯罪事实。他们利用职权,通过盗用公款,倒买倒卖,盘剥民工从中渔利,共贪污盗窃公款旧人民币一百多亿元,引起了社会的震惊,同年12月,中共中央即发出《关于反贪污斗争必须大张旗鼓地去进行》的指示,全国规模的“三反”斗争开始。至1952年5月,经过三反运动,在党和国家机关工作人员中清除了一批腐败、贪污分子,刘青山、张子善被依法处决,从而有力抵制了资产阶级对革命队伍的腐蚀,对加强党和国家机关的廉政建设起了重大作用。
二、停滞和遭受摧残阶段(1957—1978)
1957年发动“反右”运动,开始批判“法律至上”。对“法律至上”的批判在某种意义上可以认为是对民主与行政法制的否定。
 1957年以后,整个立法工作的速度放慢了,几乎完全停顿下来。不立法,政府依法办事、依法行政首先失去了前提。
没有行政组织法,行政机关的组织结构和人员编制失去控制,导致机构臃肿,人浮于事,效率低下;
行政机关的权力和责任没有限定,导致职权不清,责任不明,互相推诿,互相扯皮,以及越权、滥用权力;
没有行政管理法,行政机关行使职权失去统一的规范和标准,导致“长官意志”和行政工作人员个人随意性以及偏私、不公正;行政机关办事没有统一的程序和时限要求,导致瞎指挥以及办事拖延耽搁;
没有行政法制监督和行政救济法,对其违法、失职、侵权行为没有制约和追究责任的途径,致使法制、政纪和职业道德的废弛,公民权益被侵犯而告状无门、求救无门。
1957年以后的一个时期,在行政领域还不能说完全无法可依。当时与无法可依并行的另一个问题是有法不依。由于轻视法律、否认法治的“左”的思想对广大执法人员的影响,他们在行使职权中往往依言不依法,以领导人的指示而不是以法律作为办事的依据。有的执法人员在没有领导人明确指示的情况下,甚至看领导人的眼色行事,凭猜测揣摩领导人的意向行事。这样,在行政领域,自1957年以后,有法可依逐渐向有法不依、无法可依甚至向完全不依法而只依政策、依指示办事转化。行政法制逐步被取消。
三、重建和发展阶段(1978—1989)
(一)恢复原有法制,解决行政领域无法可依的问题
1979年,全国人大常委会作出决议,确定从中华人民共和国成立以来国家制定的法律、法令,凡不与现行宪法、法律、法令相抵触者均继续有效。这样就恢复了一大批法律、法令,包括调整行政社会关系的法律、法令,部分地解决了行政领域无法可依的问题,为重建行政法制做了第一步较容易做但却有较大效益和作用的工作
(二)制定新宪法,确定行政法制的宗旨和发展方向
1978年至1989年这个时期,行政法制发展中具有重大意义的事件是新宪法(即现行宪法)的颁布。 (1)确认作为行政法制基础的人民主权原则。 (2)确认以“法律至上”为核心的行政法治原则:任何国家机关和公职人员都不得有超越宪法和法律的特权。 (3)确认职权划分与制约原则:政府成员不得担任人大常委会委员和兼任审判机关与检查机关的职务;行政机关不得干涉人民法院独立行使审判权和人民检察院独立行使检察权;人大常委会监督政府的工作,有权撤销政府制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、规章、决定和命令;人民检察院有权对行政机关及其工作人员遵守宪法和法律实行监督。(4)规定了工作责任制和效率原则:一切国家机关实行工作责任制,精简机构,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。(5)确定了国务院和地方各级人民政府的性质、地位,规定了中央和地方各级人民政府的基本职权。
(三) 1982年改革政府,转变政府职能
1982年3月,第五届全国人大常委会第二十二次会议通过决议,决定对国务院和地方各级人民政府的机构进行全面改革。这次改革的主要目标是:精简机构,明确职责,实现领导班子“四化”(革命化、年轻化、知识化、专业化),克服官僚主义,提高工作效率。这次改革用了两年多时间,取得了一定的成效,特别是在领导班子年轻化、知识化方面取得了较明显的进展,但是在精简机构方面取得的成效却有限。
(四)确立行政立法制度,健全行政法制
国务院于1987年4月颁布了《行政法规制定程序暂行条例>>,各省市也于其后相继颁布了有关制定地方规章的程序规定,但整个行政立法程序法至今尚未制定。
(五)建立行政司法制度,保障公正行政
1982年全国人大常委会通过的《中华人民共和国商标法》规定,国务院工商行政管理部门设立商标评审委员会负责处理商标争议事宜;1984年全国人大常委会通过的《中华人民共和国专利法》规定,国家专利局设立专利复审委员会,负责处理专利争议事宜; 1987年,国务院发布的《国营企业劳动争议处理暂行规定》中规定,劳动行政管理机关设立劳动争议仲裁委员会,在其职权范围内处理因履行劳动合同而发生的争议案件和因开除、除名、辞退违纪职工而发生的争议案件。
四、发展和向新模式转化阶段(1989—1999)
1989年至1999年十年间,是中国行政法大步发展和向新模式转化阶段。所谓“向新模式转化”,是指行政法由原来主要适应计划经济的模式向现在适应市场经济的模式转化,由过去主要执行管理职能的模式向现在既具管理职能,又具控权职能的模式转化。我国行政法的这种发展和转化主要体现在下述六个方面:
 (一)行政领域确立依法行政原则。
在我国,真正确立依法办事、依法行政原则是在90年代《行政诉讼法》通过和实施以后。1993年,第八届全国人大第一次会议通过的政府工作报告,正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。明确出:“各级政府都要依法行政,严格依法办事。一切公职人员都要带头学法懂法,做执法守法的模范。” 
(二)制定行政诉讼法,建立行政诉讼制度
1982年,第五届全国人大常委会第二十二次会议通过的<<民事诉讼法(试行)》,第一次规定人民法院可以按照民事诉讼程序,审理法律规定的行政案件(即民告官案件);之后,1989年,第七届全国人大第二次会议通过行政立法研究组成立于1986年,主要由行政法学者、专家组成。该研究组成立的宗旨是研究中国行政法制发展的方向、目标及发展途径,为健全、完善中国行政法制向决策部门提出具体运作方案。其工作的主要方式是草拟各种重要的行政法试拟稿,提交立法机关正式起草和立法。该研究组成立之后,先后草拟了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》,《行政处罚法)等法律试拟稿,目前正在草拟《立法法》、《行政许可法》,并准备草拟《行政程序法》、《行政强制法》、《行政收费法》等法律草案。
(三)制定《国家赔偿法》,建立行政赔偿制度
长期以来,我国对于因政府违法或不当行为侵害,造成其人身或财产损害的公民,一直实行一种称为“落实政策”的制度。
八届全国人大常委会第七次会议于1994年通过了《国家赔偿法》山。该法同时规定了行政赔偿和刑事赔偿(即冤狱赔偿)两种国家赔偿。根据该法,公民不仅可以对行政机关及其工作人员的行政侵权行为造成的损害请求国家赔偿,而且可对司法机关及其工作人员在行使侦查,检察、审判、监狱管理职权时实施的侵权行为所造成的损害请求国家赔偿。国家赔偿制度的建立是我国在人权保障方面的一个重大进步,体现了现代法治的精神
(四)制定《行政复议法》
行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。行政复议法在总结1990年国务院制定的《行政复议条例》施行以来实践经验的基础上,进一步完善了行政复议制度,主要是:扩大行政复议范围,进一步加强行政复议制度在解决行政争议方面的作用;简化行政复议申请程序,更充分地体现便民原则;赋予当事人对规范性文件监督机制的启动权;确立国务院受理涉及国务院部门和省级政府的行政复议案件并作出最终裁决的制度,加强了国务院对所属各部门和省级政府的监督;严格了行政机关不履行行政复议职责的法律责任。行政复议法是继行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法之后又一部规范政府行为的重要法律,不仅对保护公民、法人和其他组织的合法权益,而且对保障和监督行政机关依法行使职权,促进依法行政,从严治政,提高工作效率,加强廉政建设,密切政府与人民群众的关系,维护社会稳定,都有重大意义。
(五)制定《国家公务员法》,建立公务员制度
我国在行政机关的人事管理上,过去长期实行与计划经济体制相适应的“干部制度”①。这种“千部制度”具有强烈的“人治”色彩:一个人能否进入国家行政机关任职,以及到何机关任何职,均完全取决于组织的分配,组织让干什么就干什么,没有个人的选择,也没有竞争。一个人在行政机关工作,当上干部以后,其晋升、提拔或调动工作也完全取决于组织(主要是组织的负责人),取决于国家的需要,个人的学识、才能和志趣都是次要的考虑因素。正是在这种情况下,组织人事部门于 1984年成立国家《公务员法》研究起草小组,研究国家人事管理制度的改革和起草《公务员法》。经过八年多的艰苦工作,起草小组数易其稿,终于在1993年8月将法案提交给国务院常委会审议通过,国务院以《国家公务员暂行条例》的名称发布。
2005年4月27日《公务员法》第一条 为了规范公务员的管理,保障公务员的合法权益,加强对公务员的监督,建设高素质的公务员队伍,促进勤政廉政,提高工作效能,根据宪法,制定本法。
(六)制定《行政监察法》,完善行政法制监督
1990年,国务院发布《行政监察条例>),1997年,第八届全国人大常委会第 25次会议又通过《行政监察法》从而确立了我国相对稳定和较为规范的,且有中国特色的行政监察制度。这一制度的基本特征是:(1)监察机关设于行政系统之内。这种体制有利于监察机关了解行政系统内部的规章、制度、政策,熟悉和掌握监察对象的情况,从而提高监督的效率;(2)监察对象不仅及于国家行政机关工作人员,而且包括行政机关任命的企事业单位负责人; (3)监察机关享有较广泛的监督权,包括检查权、调查权、建议权、行政处分权和行政处理权;(4)监察行为受严格的程序法制约,监察机关和监察人员实施监察行为违反法定程序要承担相应的法律责任。
(七)健全行政程序法制
加强对行政权行使过程的监督和制约。:1992年9月全国人大常委会通过的《税收征收管理法》、 1994年全国人大常委会通过的《治安管理处罚条例》等法律、法规,均就有关行政行为的程序作了较明确、具体的规定。90年代我国行政程序最典型的立法,是 1996年3月第八届全国人大第四次会议通过的《行政处罚法》。《行政处罚法》为我国行政程序立法积累了很好的经验。目前,我国立法机关准备在这一法律和其他规定行政行为程序的有关单行法律的基础上,制定统一的行政程序法典。
(八)制定《行政许可法》
《行政许可法》是继《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》后又一部规范政府行为的重要法律。
 国务院通知限令对政府行政许可规定依法进行清理。凡与《行政许可法》不一致的,自《行政许可法》施行之日起一律停止执行。
今年4月24日,浙江省22万公务员一起走进考场,参加《行政许可法》考试。在众多考生中,也包括了该省省长、副省长等高官。据了解,从去年这部法律通过至今,全国数百万公务员都进行了学习、考试。
现行行政许可的范围太广,几乎无所不包。老百姓申请行政许可,一般被称为“跑审批”。一个“跑”字,深刻地反映出老百姓的酸甜苦辣。那可真是“跑断了腿、磨破了嘴”。据统计,国务院部门和省一级政府都各有审批事项2000多项。
(九)制定《监督法》
中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年8月27日通过,现予公布,自2007年1月1日起施行。
 
 
(根据何兵教授在政法大学的演讲整理,未经本人审阅)
 整理:周胜男 校对:刘斌
 
     

北京市海淀区西土城路25号 邮编:100088
电话:010-58908380 58908401
传真:010-58908206
邮箱:mpa@cupl.edu.cn

中国政法大学MPA教育中心   版权所有