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西方公共行政管理的发展及其借鉴(丁煌)

        
中国行政管理发展史在改革开放发展背景下,起点比较高,从本学科来讲,1985年最早设置大学本科专业,武大为其中之一。中国管理学要想快速赶上发达国家水平,要充分了解西方国家好的成果之上,这样起点才会很高,避免资源浪费。
一、为什么要加强西方公共行政管理理论的研究和学习。
行政管理学是借鉴基础上的创新,1887威尔逊政治与行政二分,当时没有理论准备,要建立专门研究政府公共管理的学问,如何管理才有效,与当时需要有关。西方理论发展对政府发展社会发展有重要作用。我们在二十多年发展中一直在借鉴,要建立较高起点,必须追踪西方最新成果,包括理论发源和后期发展。在我国公共管理大于行政管理,西方则相反。我们应该了解西方的新理论。作为专业学生,如果仅知道概论性的知识是不够的,要了解整个理论的发展,探寻理论来源,对于完善知识结构,更深入全面理解理论与实践的问题是非常有好处的。对外部学科的发展要有所了解,不能仅学一些表面的知识。
二、把西方行政管理理论发展中具有划时代意义的几次学科转型作介绍和分析。
西方理论的发展一般始于威尔逊的文章《行政学研究》1887年发表,此前尽管也有人研究内容涉及到行政,但至少没有专门提出专门建立一门行政学科。如史坦因《行政学》是行政法而不是今天我们研究的行政学。
威开始到现在可以粗线条的分为三个阶段,(标志):
传统时期是第一阶段(行政学;古德诺;新公共行政的兴起;最典型的是韦伯的官僚制,最核心的是研究组织理论,一直在发挥作用;)
第二阶段,企业家管理理论,新公共服务理论(对新公共管理不满,过于强调效率,违背了行政的价值)政府应该掌舵而不划浆。
第三阶段,公共治理理论。西方公共行政发展来说,可以用三个转折点来描述。
1、韦伯的官僚制。作为组织理论,为适应现代工业社会发展而产生的理想组织形式,对前面其他组织不满,提出后不仅成为政府广泛采用的形式,也成为其他组织采纳的形式沿用至今。提出权威的概念。要使目标有效达成,要使代表目标的领导者被人接受,必须使其有权威。从权威和组织的关系来看可以分为三大组织类型:神秘化组织,传统组织,合理合法化组织(理想官僚制组织)。前面两种是低效的,不适应现代工业社会发展。划分标准是权威行使的方式不同。神秘化组织中权威以领导者超凡魅力作为运作的核心,建立在个人魅力基础上,弊端在于最终演化为“老人政治”,“人存政兴,人亡政息”;传统组织权威基于前例和惯例,约定俗成,如世袭制。法理型组织,权威基于规则,不是对人的服从而是对规则的服从,最有效率,适应现代工业社会发展,最理想。
特征在于:
1)有合理分工,有固定职责权限,科学的划分,分工合理才能使每个人发挥其长处而使目标实现;
2)层级的权力体系,金字塔式结构,自上而下,权责体系明确,能够保证效率;还有明确的按程序办事的运作机制,可以保证组织管理工作的一致性明确性;有形式正规的文书,为保证决策合法性权威性,必须有据可查;倡导组织管理的非人格化,人的行为往往受非理性因素的影响,但这种影响如果介入组织管理则对效率有极大的危害,应该公私分明,政府管理尤其如此,社会对人的角色期待构成他的行为准则,公共中间不要夹杂个人偏好;要有专业培训机制,保证组织的活力,使成员从能力等方面适应组织的要求,要更新提高成员的能力。
2、新公共管理背景下的企业家政府理论,1992年出版。产生背景:基于对传统官僚制支配下的政府不满,试图提出新的理论。以美国为代表的西方国家对官僚制贯彻的过于彻底,出现僵化的、影响效率的结果,招致了对其的批判。93年克林顿政府开始实行新企业家政府改革。代表了行政学发展的一个时代,对传统官僚的一种扬弃和批判。
十大特征:
1,政府该掌舵而不划浆,把握方向;
2,授权的政府而非事必恭亲的政府;
3,注重竞争机制,没有竞争机制就无法提高效率,竞争可以给政府带来很大的活力;
4,注重目标使命而非注重繁文缛节,追求效率是公共价值,提供高质量服务,不能因追求效率而忘记政府的使命,不能用手段掩盖目的,违背行政初衷,影响价值实现。政府需要规则制度,但不能太多。取消不必要的规则。要有“度”;
5,重产出而不是投入;
6,强调“顾客”意识,政府有时并不清楚谁是他的顾客,顾客意识改为公民意识或是纳税人意识,
7,有收益,不浪费的政府;
8,重预防而非仅治理;
9,重分权协作而非层级;
10,重市场而非行政命令。
三、强调如何正确看待西方公共行政管理理论。
过于重视效率而忽略公民权益的行为必须得到改善。《新公共服务:服务而不是掌舵》,强调服务方式的变化:
1,政府要制定公共政策,过去政府扮演制定主体而公众参与不够,现在政府要为公众提供表达途径,使大家意见整合进公共政策中去,公共管理主体不能是单一的政府,而应是多元的。
2,为公民服务而不是为“顾客”服务
3,责任问题。参与公共事务的责任并非人们想象中的简单,公共事务承担的责任边界很模糊,主体越来越多元化,
4,政府要重视人而不能只注重生产力。
“即使在一种思想占据支配地位时,其他思想也不会被完全忽略。…”中国的发展是跨越式的,很多理论并存发展,到目前为止,对于服务型政府理论,政府已经开始借鉴和吸纳。
 
 
(根据丁煌教授在政法大学的演讲整理,未经本人审阅)
 整理:刘斌 校对:周胜男 
     

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