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全面推进依法行政建设法制政府(张穹)

        
全面推进依法行政建设法制政府
国务院法制办公室党组成员、副主任  张穹
 
近些年来,党中央多次提出加快建设法制政府,全面推进依法行政,严格按照法律的程序、权限行使权力。本届政府执政以来,按照执政为民和建设法治政府的要求和执政目标,温家宝总理提出要实行科学民主决策,坚持依法行政,加强行政监督的三项基本准则,催进了《全面推进依法行政实施纲要》的实行,贯彻《行政许可法》,规范行政行为,贯彻实施公务员法,加强公务员队伍建设,稳定推进行政执法责任制和行政公开,接受民主监督,加强行政复议工作,规范行政行为,加大反腐倡廉力度,努力解决损害人民利益的问题。所以几年来法制政府的建设得到进一步的加强,行政立法工作步伐加快、质量提高,行政执法体系逐渐健全,执法力度加大,依法行政取得了明显的成就,各级行政机关的工作人员特别是领导干部依法行政意识增强,依法行政的能力得到提高。
以上是对我国政府依法行政、建设法治政府所开展的主要工作的评价概括,下面我结合我的体会,就全面推进依法行政、加快建设法治政府、不断开创政府法治工作新局面谈四个方面的问题,供大家参考:
  一、 依法行政、加快建设法治政府,是实行依法治国基本方略对政府工作的必然要求
  党中央明确提出“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略,这在国际共产主义运动和我们党的历史上是第一次。依法治国基本方略的提出,是对新中国成立以来、特别是改革开放以来实践经验的科学总结,是我们党对执政规律、执政能力、执政方略、执政方式在认识上的一次飞跃,是对马克思主义国家理论的创造性发展。
  从治国方略的价值取向来看,人类历史上治理国家的方式大体上有两种:一种是人治,一种是法治。国家运作和社会发展所需要的权威,是来自特定的人还是非人格化的法律,构成了这两种治国方式的本质区别。人治,是人类社会必然经历的阶段,但又是必须跨越的阶段。在生产力不发达的条件下,社会的经济、文化较为落后,人类社会对问题的观察和处理,大多依靠日积月累的经验,这其中也包括政治领域的治国问题。也就是说,在这一社会历史发展阶段,“人治”是治国方略的必然选择。随着人类社会的发展,当生产力水平有了较大的提高,摆脱了自然经济而进入商品经济、市场经济,经济、文化、科技有了较大的进步的时候,人类社会对客观规律有了较多的认识,对问题的观察处理不再停留在经验阶段,而是更多的依靠科学,政治领域中的“治国”问题也必然要由“人治”转变为“法治”。因此,法治是社会生产力发展到一定阶段,人类政治行为、经济行为法律化、制度化的产物,它既是对国家管理的科学认识,又是一种科学的管理方法。我对“治国方略”做这样的分析,目的在于说明“人治”和“法治”都是一种社会历史现象,有其产生、存在的客观物质条件,但“人治”同“法治”比较,毕竟是一种落后的、陈旧的、弊端较多的治理国家的方式。
  我们党真正对治理国家的方式引起高度重视,是从党的十一届三中全会开始的。邓小平同志的总结国际共产主义运动和我国革命与建设正反两方面经验的基础上,提出了一系列关于加强社会主义民主法制建设的精辟论述。这些精辟论述集中到一点,就是只有实行“法治”,我们的国家才能兴旺发达和长治久安。党的十五大继承和发展了邓小平民主法制理论,明确提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略,并将其载入宪法,在理论和实践的结合上,科学地回答了无产阶级政党成为执政党之后如何治国理政的重大问题,创造性地发展了马克思主义的国家理论,丰富了马克思主义理论宝库。
  实行依法治国基本方略的基础和关键,在于行政机关必须严格依法行政。这是由我国国家行政机关和行政权力的性质、作用和特点所决定的。
  首先,从我国国家行政机关的性质来看,宪法明确规定,政府是国家权力机关的执行机关。作为执行机关,究竟执行什么?当然是执行由人民自己的代表组成的国家权力机关的意志,即人民的意志。这种意志的集中体现,就是宪法和法律。因此,国家行政机关是否坚持依法行政、严格行政执法,是直接关系到人民当家作主、管理国家事务的意志能不能实现的重大原则问题,而这一点恰恰是依法治国基本方略的本质要求。
  其次,从政府行政权的作用范围来看,政府工作几乎涉及到国家政治、经济、文化和其他社会生活的各个领域;涉及到公民个人从出生到死亡,以及学习、工作、劳动和衣食住行的各个阶段和各个方面。这就是说,国家行政管理法治化的程度,直接影响着甚至决定着整个国家政治、经济、文化和其他社会生活领域法治化的进程。
  第三,从政府行政权行使的特点来看,现代国家行政权的行使有两个重要特点:一是讲求“效率”,二是讲求“民主”,否则就会出现办事拖拉或者行政专横。中外历史上既不讲效率、更不讲民主的政府比比皆是;只讲效率而不懂得或者不可能讲民主的政府也不在少数。资产阶级在反对封建专制制度时,提出了用法律控制行政权的理论,但在实际效果上,较为普遍的现象是理论与实际脱离,宪法、法律的规定与现实脱节。我国是人民当家作主的社会主义国家,政府是人民的政府,各级政府行政权的行使,不仅需要而且完全能够把效率和民主统一起来,成为真正高效、民主的政府。这种统一的最佳途径,就是严格执法,严格依法办事,严格依法行政。
  第四,从国家行政机关执行的法律、法规的数量来看,我国80%的法律、所有的行政法规和90%的地方性法规都是由政府来执行的。因此,政府能不能自觉地依法行政、严格依法办事,直接关系到法律、法规的实施效果,直接影响着法律、法规的尊严和权威。
  第五,从现代国家管理的基本要求来看,现代市场经济的发展、特别是经济全球化的发展,已经引起政府对经济宏观管理的思维方式、组织结构和管理方法的重大变化,政府行为法律化已经成为现代社会生活的普遍要求,成为衡量一个国家、一个地区管理水平,特别是行政管理现代化的重要标志。
  二、理解《纲要》在推进依法行政、建设法治政府进程中的纲领性地位,科学把握其精神实质和主要内容。
  2004年3月,国务院制定并发布了《全面推进依法行政实施纲要》,系统规定了未来十年我国全面推进依法行政的指导思想和目标、基本原则和要求、主要任务和措施。这是指导各级政府当前和今后一个时期全面加强政府法制建设、推进依法行政、建设法治政府、构建和谐社会的纲领性文件,也是我国社会主义民主与法制建设的一件大事。《纲要》的主要内容可以简要的概括为:一个目标、三项原则、六项要求、七项任务和四项保障。
  一个目标:就是“经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府”的奋斗目标。
  三项原则:一是,政治原则。即坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,坚持把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点,这是全面推进依法行政必须恪守的政治原则。二是,法律原则。即全面推进依法行政必须维护宪法权威,确保法制统一和政令畅通。三是,相互关系原则。在依法行政与经济发展关系中,强调发展是执政兴国的第一要务,强调全面推进依法行政要坚持以人为本,促进经济社会和人的全面发展;在依法行政与以德治国的关系中,强调二者的结合;在依法行政与行政管理体制改革的关系中,强调合法性与创新性的统一、改革创新与循序渐进的统一;在依法行政与提高行政效率的关系中,强调既要严格依法办事,又要积极履行职责,建立高效政府,确保依法办成事、办好事。
  六项要求:即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。
  七项任务:一是,转变政府职能,深化行政管理体制改革;二是,建立健全行政决策机制;三是,提高制度建设质量;四是,理顺行政执法体制,加快行政程序建设,规范行政执法行为;五是,积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾、构建社会主义和谐社会的机制;六是,完善行政监督制度和机制,强化对行政行为的监督;七是,不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。
  四项保障:即纲要规定的四项保障。一是,提高认识,加强领导;二是,明确责任,严肃纪律;三是,定期报告推进依法行政工作情况;四是,各级人民政府和各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。
《纲要》从立党为公、执政为民的高度,勾画了我国未来十年推进依法行政的宏伟蓝图,构筑了法治政府的基本框架。各级政府法制机构要准确理解《纲要》在推进依法行政、建设法治政府进程中的纲领性地位,科学把握其精神实质和主要内容。
  三、认真总结《纲要》实施两年多来的经验,进一步深入贯彻这一纲领性的文件,加快建设法治政府的进程
  《纲要》发布两年多来,各级人民政府和政府各部门高度重视《纲要》的贯彻实施工作,采取各种有效措施扎实加以推进,取得了重要进展和明显成效。这些进展和成效主要体现在六个方面:一是,建立健全科学民主决策机制,促进了行政决策的科学化、民主化、制度化;二是,认真贯彻实施行政许可法,大力推进政务公开,促进了政府职能转变和行政管理方式创新;三是,政府立法工作的透明度和公众参与程度不断增强,制度建设质量进一步提高;四是,深化行政执法体制改革,进一步提高了行政执法水平;五是,积极探索预防和解决社会矛盾的新路子,促进了社会矛盾和争议处理的制度化、规范化;六是,进一步完善行政监督制度,对行政行为的监督得到了加强。
  但是,也要清醒的看到,目前依法行政还不适应发展社会主义民主政治和完善社会主义市场经济体制的要求,与人民群众的愿望相比,还有相当的差距。主要表现在,一些行政机关工作人员的法治观念不够强、法律素质不够高,不善于运用法律手段解决经济和社会发展中出现的新问题;依法行政在有些地方和部门,特别是一些直接面对人民群众的基层政府和政府部门还比较薄弱;行政决策还不够科学、民主、规范;政府立法工作需要进一步加强,质量有待进一步提高;有令不行、有禁不止,随意执法、滥用执法权现象时有发生;行政监督制度、机制还不够完善,违法行政行为得不到及时纠正等。
解决这些问题,适应行政管理体制改革的要求,必须加快推进依法行政、建设法治政府的步伐。各级政府和政府各部门都要充分认识推进依法行政、建设法治政府的重大意义,进一步增强责任感和紧迫感,切实把这项工作摆到政府工作的重要议事日程,常抓不懈,务必抓出实效。我们将从以下几个方面继续努力:1、规范行政决策程序,大力推进决策科学化、民主化2、加快社会管理和公共服务方面的政府立法3、完善法律、规章、规范备案和审查制度4、完善行政执法,提高执法效率5、行政复议6、强化行政执法责任制7、预防、化解社会矛盾,切实维护社会稳定8、政府信息公开9、推进县、乡政府的依法行政10、进一步提高公务员依法行政意识和能力。
四、建立、推进依法行政,加快法治政府建设,必须构建一个含有和谐的社会性质的协调机制,建立法制协调、权力监督、权益救济机制。
机制即潜藏于各种社会表象之后的运行机理和内在逻辑,通过一定的规范制度、体制来表现出来,即通过法律、法规来表现出来,通过法律来实现。依法治国,我们要加强法制协调、权力监督、权益救济机制三项机制的建设。
(一)法制协调机制,法制协调机制必须要有良好的土壤,即开放的社会、和谐的社会、宽容的社会,有很多制约因素,其中重要的是利益协调因素。利益协调机制根据马克思主义观点,所有社会矛盾和冲突的根源在于人民利益的冲突,一方面要适当推动利益的分化差别,另一方面又不能差别太大。因此,利益的协调,是当前最重要的一个方面,很复杂。我们需要协调部门之间的利益,达到利益平衡,也要协调好老百姓利益与政府利益之间的关系。各国宪法利益平衡机制对不同社会主体之间的利益都有所规定,政府通过权利资源协调不同利益集体之间的利益冲突,将不同利益主体之间的差别控制在合理的范围之内,为所有社会成员提供权力和机会。在此方面,我国政府取得了成就,但也存在贫富悬殊、医疗保健等问题;(二)权益救济机制,现在社会受到损害的权益能不能得到有效的救济是体现公民权利真实性的重要标志,也是检验一个国家法律制度是否具有社会公信力的试金石,需要政府的引导和推动。近年来有两个显著的变化,也是积极的变化,群众开始从法制的角度理解和评判社会的发展、体制的转型、社会利益的分配,另一方面是群众开始拿起法律的武器来维护自身的合法权益不受侵犯。但是群众也有不满,比如腐败,老百姓人为只管民不管官;司法人员司法不公;某些基层政府朝令夕改,政策多变,劳民伤财。(三)监督的机制,确立监督的机制应当引起我们的重视。
(根据张穹副主任的演讲整理,未经本人审阅)
整理:姜楠
     

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